II SA/Gl 551/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. L. oraz T.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jak dokumentuje notatka służbowa z 2 września 2011 r., ujawniona jako właścicielka działki nr 1 położonej w B. M. K. zmarła, a postępowanie spadkowe po niej nie zostało przeprowadzone. W konsekwencji Wójt Gminy pismem z 8 września 2011 r. poinformował o zamiarze dokonania z urzędu podziału nieruchomości nr 1, podając w podstawie prawnej art. 97a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Informacja ta została opublikowana w krajowym wydaniu Gazety Wyborczej z 13 września 2011 r., na stronie internetowej urzędu oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń. Wypis z rejestru gruntów dla działki nr 1 oraz Księgi Wieczystej nr [...] potwierdzają, że jako właściciel ujawniona jest w tych dokumentach M. K.. Pismem z 20 marca 2012 r. Wójt Gminy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału działki o nieuregulowanym stanie prawnym, celem wydzielenia drogi publicznej zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy B. z [...] r., nr [...]. Postanowieniem z [...] r., nr [...] Wójt Gminy pozytywnie zaopiniował projekt podziału. Następnie decyzją z [...] r. nr [...] Wójt Gminy zatwierdził podział nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, zgodnie z projektem podziału. W podstawie prawnej decyzji podano art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3, art. 97a, art. 98 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zawiadomienie o zamiarze podziału zostało podane do publicznej wiadomości zgodnie z art. 97a u.g.n., jednak w terminie 2 miesięcy nie stawiły się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Wszczęto postępowanie w sprawie podziału, wstępny projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, projekt podziału w dniu 10 lipca 2012 r. został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stwierdzono, że zgodnie z art. 97a u.g.n. decyzja podlega ogłoszeniu w sposób okreslony w art. 49 k.p.a., w związku z czym zostanie wywieszona na tablicy ogłoszeń urzędu na okres 14 dni oraz zamieszczona na stronie internetowej. Pouczono, że od decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania w terminie 14 dni od doręczenia. Decyzja została opublikowana na stronie internetowej urzędu w dniu 25 lipca 2012 r. Pismem datowanym na 21 września M. L. i T. B. zwróciły się do organu o wydanie im przedmiotowej decyzji dotyczącej podziału działki 1. Wójt Gminy wraz z pismem z 28 września 2012 r. przesłał kserokopię decyzji wnioskodawczyniom i wyjaśnił, że skoro ujawniona w ewidencji właścicielka nie żyje, a nie zostało po niej przeprowadzone postępowanie spadkowe, to działka ma nieuregulowany stan prawny i podziału dokonano w trybie art. 97a u.g.n. W dniu 12 października 2012 r. wpłynęło do Wójta Gminy odwołanie M. L. i T. B. od decyzji, w którym zawrócono się o unieważnienie decyzji. Podano w nim, że decyzję doręczono do wiadomości 1 października 2012 r. nieruchomość 1 wchodzi w skład masy spadkowej po M. K., dziedziczą po niej na podstawie art. 1015 § 2 k.c. T. B.M. S., L. B., S. B., R. M. i B. Br.-P. Od nieruchomości opłacane są wszelkie opłaty i nie ma do niej zastosowania art. 113 u.g.n., albowiem nieruchomość ma urządzona księgę wieczystą, zatem dokonanie podziału na podstawie art. 97a u.g.n. nie było zasadne. Do odwołania dołączono kopie dokumentów dotyczących pozwolenia na wykonanie robot budowlanych, pozwolenia na użytkowanie budynku, kopie wypisów z ksiąg wieczystych. W reakcji na odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zwróciło się do wnioskodawczyń o wyjaśnienie treści ich żądania, w szczególności podanie, jaki stanowi środek zaskarżenia. Wyjaśniono podstawy prawne i przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji oraz do wznowienia postępowania. Wezwano także do przedłożenia dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po zmarłej M. K.. W odpowiedzi na wezwania M. L. i T. B. podały, że ich pismo jest odwołaniem od decyzji. Celem potwierdzenia następstwa prawnego przesłano kopie aktów stanu cywilnego (urodzenia, małżeństwa, zgonu) oraz kopie dowodów osobistych wnoszących odwołanie. Podano, że po śmierci M. K. działkę użytkowała jej córka F. B., po niej jej syn W. B. wraz z żoną T. B., a obecnie użytkują ją T. B. i M. L. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, podając w podstawie prawnej art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i dotychczasowe czynności Stwierdzono, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu do jego wniesienia. Wyjaśniono, że w sprawie miał zastosowanie art. 97a u.g.n. oraz art. 49 k.p.a regulujący doręczanie decyzji poprzez obwieszczenie. Zgodnie z art. 49 k.p.a., po upływie 14 dniu od dnia podania decyzji do publicznej wiadomości domniemywa się jej doręczenie. Decyzja została podana do publicznej wiadomości 25 lipca 2012 r., zatem skutek doręczenia nastąpił z dniem 8 sierpnia 2012 r. Odwołanie od niej wniesiono 11 października, a zatem po upływie dwóch miesięcy od doręczenia. Odwołanie zostało wobec tego wniesione od decyzji ostatecznej i nie jest dopuszczalne. W skardze do sądu administracyjnego M. L. i T. B. wniosły o zmianę postanowienia. Zarzuciły, że zarówno postanowienie SKO, jak i decyzja organu I instancji, naruszają ich własność. W uzasadnieniu podały, że działka wchodzi w skład spadku po M. K. i W. B., a spadkobiercy są wójtowi gminy dobrze znani, gmina jest mała, skarżące uiszczają podatek od nieruchomości, w zakresie którego wójt wydaje decyzje. Zarzuciły, że nie było podstaw do uznania działki za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Praktyka przyjęta przez wójta pozbawia aktualnych właścicieli możliwości ochrony ich praw. Podniesiono też zarzuty wobec celowości przeprowadzenia w terenie dróg. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 31 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę zwracając uwagę, że w dacie wniesienia odwołania Kolegium miało świadomość, iż skarżące uchybiły terminowi i winno pouczyć je o instytucji przywrócenia terminu. Podtrzymał zarzut, że w sprawie organ I instancji nie miał podstaw do przeprowadzenia podziału z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pozwala to na uwzględnienie przez Sąd z urzędu takich okoliczności, które nie zostały podniesione w skardze, ale mają znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Jakkolwiek przedmiotem kontroli jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania, a organ odwoławczy nie badał decyzji organu I instancji, to dla oceny jego legalności konieczne jest rozważenie zasadności zastosowanego przez organ trybu doręczenia decyzji z zastosowaniem art. 49 k.p.a. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje natomiast kontrola decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, wykracza ona bowiem poza granice sprawy, która dotyczy dopuszczalności i skuteczności wniesionego odwołania. Istotne znaczenie dla zastosowanej przez organy procedury ma kwestia, czy działka prawidłowo została uznana za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Strona skarżąca zarzuca, że w sprawie nie było podstaw do stosowania art. 113 u.g.n., albowiem dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta. Strona skarżąca odnosi się w ten sposób do przepisu art. 113 ust. 6 u.g.n., definiującego nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym jako nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Nie ten przepis miał jednak w sprawie zastosowanie. Strona skarżąca pomija regulację art. 113 ust. 7 u.g.n., dodaną ustawą z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 200, poz. 1323). Przepis ten stanowi, że art. 113 ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. To ta norma miała w sprawie zastosowanie. Nie budzi wątpliwości, że nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą i ujawnioną w niej właścicielkę. Właścicielka ta, co również jest jednak bezsporne, nie żyje, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. Na wezwanie organu odwoławczego do udokumentowania swego następstwa prawnego po zmarłej, skarżące nie nadesłały dokumentu potwierdzającego dziedziczenie. Można zatem przyjąć, że do czasu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy postępowanie spadkowe po zmarłej, ujawnionej w księdze właścicielce, nie zostało przeprowadzone. Jest to okoliczność w dostateczny sposób uzasadniająca uznanie nieruchomości za działkę o nieuregulowanym stanie prawnym. Sąd zwraca uwagę Skarżącym, że wobec art. 113 ust. 7 u.g.n., skoro wywodzą one swoje prawo do nieruchomości z następstwa prawnego po zmarłej poprzedniej właścicielce, winny w celu umożliwienia sobie udziału w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, przeprowadzić postępowanie spadkowe, w przeciwnym razie napotkają na analogiczne przeszkody, jak w niniejszej sprawie. Nie ma przy tym znaczenia prawnego okoliczność, że pracownicy urzędu gminy znają stan prawny nieruchomości i rodzinę skarżących, a nie dokonali ich zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu. Taka informacja mogłaby przybrać postać nieprocesową i sąd nie ocenia, czy organ I instancji winien w taki sposób zadbać o interesy skarżących. Brak takich nieformalnych działań nie wpływa na ocenę legalności zastosowanego trybu. W stosunku do działki o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 7 organ prowadzący postępowanie w przedmiocie podziału ma bowiem obowiązek dokonania czynności określonych w art. 97a u.g.n. i nie może w inny sposób skutecznie zawiadomić ani o zamiarze wszczęcia postępowania, ani o jego wszczęciu, ani też dokonać ogłoszenia decyzji. Wobec nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości do ogłoszenia decyzji dotyczącej dokonania z urzędu jej podziału zastosowanie znajduje art. 97a pkt 4 u.g.n., odsyłający do art. 49 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeśli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym, uzasadniającym zastosowanie zasady z art. 49 k.p.a. jest art. 97a ust. 4. Decyzja wydana przez organ I instancji została podana do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń urzędu i na stronie internetowej w dniu 25 lipca 2012 r. Po upływie 14 dni, czyli 8 sierpnia 2012 r. doręczenie należy uznać za skutecznie dokonane. Od daty tego doręczenia rozpoczął z kolei bieg terminu 14 dni do wniesienia odwołania, który zgodnie z zasadą liczenia terminów określonych w dniach z art. 57 § 1 k.p.a., upłynął 22 sierpnia 2012 r. Stan faktyczny związany z doręczeniem decyzji i upływem terminów został przez organ odwoławczy ustalony prawidłowo. Wadliwa natomiast, w przekonaniu Sądu, jest jego kwalifikacja prawna. Kolegium wydało postanowienie o niedopuszczalności odwołania ze względu na wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej. Takie rozstrzygnięcie byłoby prawidłowe, gdyby odwołanie zostało wniesione od decyzji organu II instancji, mającej przymiot ostatecznej i nie podlegającej zaskarżeniu takim środkiem jak odwołanie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma jednak miejsca. Sąd akceptuje tezę, że odwołanie od decyzji organu I instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., albowiem termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona (por. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., Lex Omega 26/2013). W odniesieniu do odwołania od decyzji organu I instancji nie jest wobec tego możliwe wydanie postanowienia o jego niedopuszczalność, w sytuacji zbiegu przesłanek do wydania postanowienia o uchybieniu terminu. Nie jest kwestionowane, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami procesowymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza jego niedopuszczalności, odmienne są w każdym przypadku przesłanki rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., III SA 898/97 oraz wyrok NSA z 17 czerwca 1998 r., SA/Lu 602/97). W stwierdzonym stanie faktycznym, z powołaniem się na ostateczność decyzji organu I instancji, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie było wobec powyższego prawidłowe. Jednocześnie sytuacja procesowa mająca miejsce w sprawie jest znacznie bardzie skomplikowana i nie można stwierdzić, że prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno się sprowadzać do kwestii terminowości odwołania, z równoczesnym rzecz jasna rozważeniem poprawności zawartego w decyzji pouczenia o terminie wniesienia odwołania. Trzeba bowiem równolegle dostrzec, że art. 134 k.p.a. wprowadza pewną kolejność stosowania obu uregulowanych w nim instytucji. Po wniesieniu odwołania czynności organu powinny skoncentrować się w pierwszej kolejności na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Organ odwoławczy w konsekwencji nie powinien się znaleźć w sytuacji zbiegu przesłanek negatywnych odwołania i nie ma w tym zakresie możliwości wyboru. Po wniesieniu odwołania Kolegium powinno zatem w pierwszej kolejności rozważyć jego dopuszczalność. Nie było, jak wyżej wskazano, zasadne uznanie niedopuszczalności z przyjętych przez Kolegium względów przedmiotowych. W stanie faktycznym ustalonym w sprawie powinno jednak dojść do zbadania, czy osoby wnoszące odwołanie są do tego legitymowane, czy mają w sprawie przymiot strony. Decyzja organu I instancji została wydana w sprawie podziału nieruchomości, stroną takiego postępowania może być osoba mająca tytuł do dzielonej nieruchomości. Wymagało zatem rozważenia, czy odwołanie zostało wniesione przez strony. W przypadku podziału nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, prowadzonego na podstawie art. 97a u.g.n. osoba składająca odwołanie od decyzji i powołująca się na przysługujące jej prawo do nieruchomości, winna wykazać istnienie swego tego prawa w sposób właściwy dla tego prawa. W przypadku powoływania się na nabycie własności poprzez spadkobranie, winno ono być potwierdzone poprzez orzeczenie sądowe lub akt notarialny poświadczający dziedziczenie. W dacie złożenia odwołania Skarżące takim dokumentem się nie legitymowały, Sąd nie może jednak uznać, że w tej sytuacji, mimo naruszenia prawa procesowego i wadliwego uzasadnienia wydanego postanowienia, nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba badania interesu prawnego wnoszącego odwołanie. W wyniku negatywnego zweryfikowania legitymacji wnoszącego odwołanie, organ odwoławczy nie wydaje postanowienia na podstawie art. 134. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, w razie stwierdzenia że wnoszący nie jest stroną, organ odwoławczy winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego. (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Ponownie prowadząc postępowanie Kolegium winno w pierwszej kolejności zweryfikować, czy Skarżące są w stanie wykazać swój tytuł do nieruchomości w sposób właściwy dla tego prawa. Jeżeli przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Skarżące będą się już legitymowały stosownym orzeczeniem lub wpisem w księdze wieczystej, Kolegium winno przystąpić do zbadania kwestii zachowania terminu do złożenia odwołania, rozważając przy tym prawidłowość pouczenia zawartego w decyzji. Natomiast w razie braku po stronie Skarżących dokumentu poświadczającego ich tytuł do nieruchomości, Kolegium winno wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art., 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.