VI SA/Wa 523/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. sprawy ze skargi "P." Sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "P." Sp. j. z siedzibą w P. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej organem) decyzją z [...] listopada 2012 r. Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku o P. Sp.j. z siedzibą w P. (zwanej dalej skarżącą) wniesionego od decyzji z [...] sierpnia 2012 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 1 000 złotych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 13 czerwca 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o przeniesienie uprawnień licencyjnych na skutek przekształcenia spółki. Do wniosku załączyła odpis z Krajowego Rejestru Sądowego z 22 maja 2012 r., z którego wynika, iż przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną w trybie art. 26 § 4 Kodeksu spółek handlowych zostało dokonane wpisem z 17 maja 2012 r. Organ licencyjny zawiadomił stronę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w zakresie niezgłoszenia na piśmie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, tj. danych dotyczących zmiany siedziby i adresu przedsiębiorcy. Skarżąca poinformowała organ, iż przekształcenie spółki P. ze spółki cywilnej na spółkę jawną nastąpiło w dniu 17 maja 2012 r., natomiast odpis z Krajowego Rejestru Sądowego informujący o powyższym wpisie strona otrzymała dopiero w dniu 11 czerwca 2012 r. Następnie w dniu 12 czerwca 2012 r. spółka złożyła wniosek celem weryfikacji jej statusu. Strona podkreśliła też, iż ze względu na wygaśnięcie pięcioletniego okresu ważności licencji została poinformowana, że spółkę należy potraktować jako nowy podmiot gospodarczy, któremu następnie wydano w dniu 13 lipca 2012 r. licencję. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1 000 złotych powołując się na przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym, gdyż organ nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego zmianę siedziby i adresu podmiotu, o czym mowa w sentencji decyzji. Wskazała, że w danych spółki w powyższym zakresie nie nastąpiła żadna zmiana, jedynie spółka dokonała zmiany formy prawnej. Jednocześnie po zaistnieniu zmiany oznaczenia przedsiębiorcy, spółka złożyła wniosek w przedmiocie zgłoszenia zmiany danych, wnosząc także o przedłużenie licencji na międzynarodowy transport drogowy o kolejne 5 lat. Organ w powyższym zakresie potraktował nowopowstałą spółkę jako nowy podmiot i uznał jej wniosek jako wydanie nowej licencji, zobowiązując ją jednocześnie do uiszczenia wyższej opłaty. Tym samym, w ocenie pełnomocnika strony, skoro organ przyjął, iż w skutek powstania nowego podmiotu przedsiębiorca zobowiązany był do złożenia wniosku o wydanie nowej licencji, to kara pieniężna nałożona z tytułu braku zgłoszenia zmiany danych jest niesłuszna. Rozpoznając wnioskek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał stanowisko organu I instancji i stwierdził, że decyzja o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 1 000 złotych z tytułu niezgłoszenia na piśmie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym tj. zmiany oznaczenia przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. Zauważył, że skarżąca poinformowała organ licencyjny o fakcie zmiany oznaczenia przedsiębiorcy w dniu 13 czerwca 2012 r. Zdaniem organu bezspornym pozostaje fakt, że wpis zmiany danych w Krajowym Rejestrze Sądowym w zakresie przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną nastąpił w dniu 17 maja 2012 r. Wskazał, że oznaczenie przedsiębiorcy jest związane z obowiązkiem zgłoszenia zmiany. Okoliczności sprawy wskazują, iż strona naruszyła przepis art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przez uchybienie 14 - dniowemu terminowi. Zdaniem organu zmiana wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym została dokonana w dniu 17 maja 2012 r. a do dnia 31 maja 2012 r., skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku w zakresie zgłoszenia zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym dotyczących oznaczenia przedsiębiorcy. Organ wskazał, że skarżąca reprezentowana przez podmiot profesjonalny a także sama prowadząc działalność gospodarczą winna była mieć świadomość obowiązku zgłaszania organowi na piśmie, wszelkich zmian danych o których mowa w ww. przepisie nie później, niż w terminie 14 dni od ich powstania. Uznał, że od dnia wpisu w KRS dotyczącego zmiany danych Spółki, powstał stan niezgodny z prawem, który istniał aż do dnia 13 czerwca 2012 r., to jest do dnia kiedy skarżąca zgłosiła zmianę danych. W ocenie organu wywód skarżącej o terminie dokonania wpisu tj. po otrzymaniu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P., tj. od dnia 1 czerwca 2012 r. nie jest prawidłowy. Wskazał, że niesłuszna jest argumentacja pełnomocnika strony, iż w momencie uzyskania informacji o dokonanym wpisie w KRS, Spółka niezwłocznie podjęła czynności zmierzające do poinformowania organu licencyjnego o zaistniałej zmianie. Zdaniem organu nawet w przypadku przyjęcia stanowiska, iż za dzień powstania zmiany organ winien był przyjąć dzień uzyskania przez stronę informacji o dokonanym wpisie, tj. dzień 23 maja 2012 r., strona wówczas zobowiązana była do zgłoszenia zmian w terminie do dnia 6 czerwca 2012 r. Wniosek od strony w ww. zakresie wpłynął zaś dopiero do organu licencyjnego w dniu 13 czerwca 2012 r., a zatem z uchybieniem terminu. Wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 2a ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 168, poz. 1186) jedynie wpisy, o których mowa w art. 24 ust. 3 i 4, art. 41 pkt 1, 2 i 3 oraz w art. 56, następują po uprawomocnieniu się postanowienia w przedmiocie wpisu. W przedmiocie ww. wyjątów nie zostało wskazane, iż wpis spółki jawnej staje się konstytutywny z chwilą uprawomocnienia się postanowienia. Jego zdaniem w Krajowym Rejestrze Sądowym zasadą jest, że skutki wpisu są powiązane z czynnością techniczną, jaką jest wprowadzenie do systemu teleinformatycznego danych zawartych w postanowieniu. Postanowienie sądu w tym zakresie stanowi więc podstawę dokonania wpisu. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie w chwili złożenia przez stronę wniosku z dnia 11 czerwca 2012 r. (data wpływu: 13 czerwca 2012 r.) licencja nr [...] była ważna do dnia 13 lipca 2012 r. Wskutek przyjęcia kompletnego wniosku strony, w dniu 11 lipca 2012 r. organ przeniósł uprawnienie z licencji nr [...] ze spółki cywilnej na P. Sp. jawna, jednocześnie przedłużając jej ważność do 13 lipca 2017 r., gdyż termin jej ważności upływał w dniu 13 lipca 2012 r. W sprawie miało zatem miejsce przeniesienie uprawnień licencyjnych wskutek przekształcenia się spółki wraz z jednoczesnym udzieleniem jej na kolejne 5 lat. Tym samym niesłuszne jest stanowisko pełnomocnika strony, iż organ naruszył podstawowe zasady działania organów, gdyż takie naruszenie nie miało miejsca. Organ podkreslił, iż w kontrolowanej decyzji błędnie wskazano, iż kara pieniężna została nałożona z tytułu niezgłoszenia na piśmie zmiany danych o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym, tj. danych dotyczących zmiany siedziby i adresu przedsiębiorcy, które w rzeczywistości nie uległy zmianie, organ ponownie analizując sprawę wyjaśnił, iż prawidłowo wskazano podstawę prawną przepisu, natomiast omyłkowo pominięte zostało w sentencji określenie mówiące o oznaczeniu przedsiębiorcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz porzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2012 r. zarzuciła organowi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a. przepisu art. 95a ust. 1 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że datą powstania zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ww. ustawy, jest w przypadku spółki jawnej data wpisu spółki jawnej do Krajowego Rejestru Sądowego, a nie data uprawomocnienia się postanowienia sądu rejestrowego o wpisaniu spółki jawnej do Krajowego Rejestru Sądowego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy: a. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracji w sposób naruszający zaufanie do organów administracji publicznej; b. naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego decyzji niezgodnego z powołaną podstawą prawną. Wskazał, że powołana w decyzji podstawa prawna jest niezgodna z uzasadnieniem prawnym decyzji. Organ administracji jako podstawę prawną podał "niezgłoszenie na piśmie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1, tj. danych dotyczących zmiany siedziby i adresu przedsiębiorcy." Jego zdaniem z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą nałożenia kary było niezgłoszenie przez przedsiębiorcę zmiany oznaczenia przedsiębiorcy, a nie zmiana siedziby i adresu przedsiębiorcy. Organ administracji, w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż "prawidłowo wskazano podstawę prawną przepisu, natomiast omyłkowo pominięte zostało w sentencji określenie mówiące o oznaczeniu przedsiębiorcy". Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca, gdyż jej zdaniem organ administracji wyraźnie określił podstawę prawną, poprzez sprecyzowanie, iż podstawą prawną decyzji jest niezgłoszenie określonych danych (tj. zmiana adresu i siedziby). Jego zdaniem organ wykluczył niezgłoszenie zmiany danych oznaczenia przedsiębiorcy jako podstawę nałożenia kary. Organ administracji nie zmienił decyzji w tym zakresie, a tym samym należy uznać, iż przedmiotowa decyzja powinna zostać uchylona jako decyzja wydana na błędnej podstawie prawnej. Wskazał, że przy przyjęciu za uzasadnione stanowiska organu administracji powstałaby sytuacja, gdy zobowiązany do zgłoszenia zmiany danych podmiot, w przypadku dokonania przez sąd rejestrowy wpisu niezgodnie z wnioskiem, powinien zgłosić organowi administracji zmianę danych, pomimo oczywistego błędu popełnionego przez sąd rejestrowy, który w wyniku zażalenia zostanie naprawiony przez sąd II instancji. Taka sytuacja oznacza obowiązek ponoszenia dodatkowych, nieuzasadnionych kosztów przez zobowiązanego. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym "jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca zobowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji". Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz.U. 2012, poz.97) "za zmianę licencji pobiera się opłatę w wysokości 10 % opłaty, o której mowa w § 2 i 3, stanowiącej podstawę do obliczenia opłaty jak za udzielenie licencji", a zgodnie z § 7 przedmiotowego rozporządzenia "za wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, w przypadku zmiany danych dotyczących adresu lub siedziby przedsiębiorcy (...) organ właściwy pobiera opłatę jak za zmianę licencji". Powyższe oznacza, że błąd sądu rejestrowego w zakresie zmiany wpisu oznaczałby konieczność ponoszenia przez wnioskodawcę dodatkowych kosztów, za pierwszym razem związanych z wydaniem licencji na podstawie zgłoszenia oczywiście nieprawdziwych danych, wynikających z błędnego wpisu do KRS, a następnie kosztów związanych ze zgłoszeniem prawdziwych danych, wynikających z orzeczenia sądu II instancji. Jego zdaniem organ administracji w sposób nieuzasadniony przyjmuje, iż "przepis art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, precyzyjnie stanowi, te przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 nie później, niż w terminie 14 dni od ich powstania". Ustawa o transporcie drogowym nie wskazuje precyzyjnie, jaki dzień należy uznać za zmianę danych. Brak pewności co do początkowego terminu, przy uwzględnieniu specyfiki postępowania przed sądem rejestrowym, oznacza powstanie istotnych wątpliwości prawnych odnośnie dnia powstania zmiany danych, koniecznego dla ustalenia odpowiedzialności zobowiązanego. W takiej sytuacji organ administracji nie powinien stosować szczególnego środka prawnego w postaci kary pieniężnej, a wskazane zachowanie organu administracji stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy. Stosownie do treści art. 8 ust. 2 ww. ustawy, wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać: 1. oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres; 2. numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej; 2a) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 3. określenie rodzaju i zakresu, a w krajowym transporcie drogowym taksówką - także obszaru; 4. rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji; 5. czas, na jaki licencja ma być udzielona. W myśl art. 14 ust. 1 ww. ustawy, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Zgodnie z art. 95a pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, kto, będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, podlega karze pieniężnej w wysokości 1 000 złotych. Organ uznał, iż datą powstania zmiany, o której mowa w art. 8 ust. 2 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym jest data wpisu zmiany danych w Krajowym Rejestrze Sądowym (tj. 17 maja 2012 r.), a w związku z tym "do dnia 31 maja 2012 r. włącznie, strona nie wykonała ciążącego na niej obowiązku w zakresie zgłoszenia zmiany danych." Organ administracji nie podzielił argumentacji skarżącego, który wskazał, iż datą powstania zmiany danych jest data uprawomocnienia się postanowienia sądu rejestrowego o wpisie spółki do Krajowego Rejestru Sądowego. Zdaniem Sądu organ administracji w zaskarżonej decyzji niezasadnie ocenia kwestię prawomocności wpisu spółki jawnej do KRS przez pryzmat tzw. konstytutywności wpisu. Konstytutywność wpisu oznacza wyłącznie fakt, iż do wywołania określonych skutków prawnych wymagane jest dokonanie określonej czynności przez sąd rejestrowy, w tym przypadku wpisania zmiany do KRS. Jednakże wydanie postanowienia o wpisaniu spółki jawnej do KRS, a w konsekwencji wpisanie spółki do KRS, nie przesądza o stałości dokonanego wpisu, a więc jednocześnie stałości sytuacji prawnej powstałej w wyniku dokonania wpisu do KRS. Sąd wskazuje, że postanowienie o wpisie spółki jawnej do KRS zostało wydane w dniu 17 maja 2012 r. Zgodnie z art. 5181 § 3a k.p.c. w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. w zw. z art. 39822 § 1 k.p.c. na orzeczenie referendarza sądowego przysługuje skarga, która podlega rozpoznaniu przez sąd rejonowy. Z kolei na postanowienie sądu rejonowego przysługuje apelacja na podstawie art. 517 k.p.c. Dopiero po wydaniu orzeczenia przez sąd II instancji orzeczenie sądu staje się prawomocne w związku z okolicznością, iż nie przysługuje do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia. Orzeczenie sądu staje się prawomocne, gdy uprawniony nie złoży w stawowym terminie środka zaskarżenia. Jednak, aż do dnia upływu terminu do wniesienia przez wnioskodawcę środka zaskarżenia, nie można stwierdzić, iż wpis do KRS zostanie utrzymany w mocy, a tym samym uzyskać pewność, że zmiana została dokonana. Wpis spółki jawnej do KRS stanowi zakończy się ostatecznie w momencie uzyskania przez orzeczenie przymiotu prawomocności. Zdaniem Sądu przepis art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przy uwzględnieniu ww. rozważań o prawomocności wpisów i możliwości ich wzruszenia w trybie zwykłym stanowi precyzyjnie, że przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym nie później, niż w terminie 14 dni od ich powstania. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że ustawa o transporcie drogowym nie wskazuje, jaki dzień należy uznać za zmianę danych to należy badać jednostkowo każdy przypadek z uwzlędneniem, możliwości prawnych wzruszenia nieprawomocnych orzeczeń. Wydając ponownie orzeczenie organ weźmie pod uwagę rozważania sądu w ww. zakresie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c w zw. z art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.