II SA/Kr 649/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa / spr. / Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w Krakowie M. S. sprawy ze skargi T. S. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 r. znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. , nakazał T.S. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczo-składowego wybudowanego pomiędzy istniejącym budynkiem garażowym, składowym oraz wiatą na sprzęt rolniczy zlokalizowanego na działkach nr [....] i [....] w m. W. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu [....] .2010 r. organ przeprowadził oględziny na w/w działce nr [....] , ustalając, iż znajduje się tam budynek gospodarczy - wiata. Zlokalizowany został pomiędzy 3 budynkami składowymi (murowanymi) oraz wiatą. Budynek gospodarczy (wiata) wykonana została na słupach drewnianych, przykryta dachem dwuspadowym o poszyciu z blachy trapezowej, ocynkowanej. Za otaczającymi budynkami obiekt połączony jest na styku połaci dachowych, a tylko w jednym miejscu konstrukcja dachu wspiera się na istniejącej wiacie. Obiekt nie posiada fundamentów ani wylewek betonowych. Ponadto, według oświadczenia T.S. obiekt wybudowany został na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w D. dokonanego dnia 12.02.2009 r. Budowana wiata miała być rolnicza o pow. zabudowy do 25 m2 jako zadaszenie między istniejącymi budynkami gospodarczymi z przeznaczeniem na garażowanie sprzętu rolniczego. Budowę wiaty rozpoczęto 30 marca 2010 r. Do zakończenia robót pozostało wykonanie bramy wjazdowej podwórka. Ponadto ustalono, iż wymiary wewnętrzne przedmiotowej wiaty wynoszą 6,27 x 14 53m (k.4-4b akt PINB). Postanowieniem z dnia 8.06.2010 r. PINB w D. na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek na T.S. przedłożenia: zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie 90 dni. (k. 7 akt PINB). T.S. wywiązała się z nałożonego obowiązku w terminie (k. 15a - 21 akt PINB). W dniu 22.03.2011 r. PINB w D. wydał postanowienie, w którym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustalono opłatę legalizacyjną dla budynku gospodarczego w wysokości 25 000 zł. (k. 22 akt PINB). Następnie postanowieniem z dnia 20.05.2011 r. MWINB w K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 32 akt PINB). Kolejno w dniu 19.09.2011 r. PINB w D. wydał postanowienie o obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym przez projektanta, A.K. (k. 36 akt PINB). W dniu 29.09.2011 r. T.S. oświadczyła, iż przedmiotowy budynek był realizowany przez nią jako inwestora. Jest bowiem właścicielem działki i prowadzi gospodarstwo rolne. Dokonała również zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w D. dnia 12 lutego 2010r.". (k. 41 akt PINB). Następnie po uzupełnieniu brakujących dokumentów w przedłożonym projekcie, po uprzednim zawiadomieniu stron, PINB w D. w dniu 24.02.2012 r. wydał postanowienie, w którym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej wynoszącą 25 000 zł. (k. 47 akt PINB) Odwołanie od decyzji z dnia 21 sierpnia 2012 r. znak: [....] , złożyła T.S. podnosząc, ze opłata legalizacyjna jest krzywdząca jako zbyt wysoka i znacznie przewyższająca wartość budynku gospodarczego, zwłaszcza iż dokonała zgłoszenia, a w związku z tym nie była to w jej ocenie "samowola całkowita". [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] z dnia 7 marca 2013r. znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi T.S. rozbiórkę obiektu budowlanego - wiaty gospodarczo-garażowej składającej się z: 8 stóp żelbetowych, 8 słupów drewnianych, dachu o konstrukcji płatwiowo-kleszczowej wraz z pokryciem z blachy i 2 drewnianych bram wjazdowych od strony północnej i wschodniej oraz opierzenia szkieletowej konstrukcji ze słupów drewnianych od strony wschodniej, północnej i południowej na działkach nr [....] i [....] w W. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowy obiekt wykonany został pomiędzy istniejącymi już budynkami, z dachem dwuspadowym opartym na słupach drewnianych, pod którymi wykonano stopy fundamentowe o wymiarach 1,2 x 1,2 m posadowione na głębokości 1,0 m. Ponadto, wolne przestrzenie pomiędzy istniejącymi budynkami a nowo wybudowanym obiektem od strony północnej, południowej i wschodniej wypełnione zostały drewnianymi deskami, zaś od strony północnej i wschodniej dodatkowo wyposażone w drewniane bramy wjazdowe. W trakcie przeprowadzonych oględzin na działkach nr [....] i [....] w W. w dniu 27.05.2010 r. dokonano pomiarów zrealizowanego obiektu budowlanego. Dane te zostały doprecyzowane w przedłożonym projekcie budowlanym autorstwa A.K. Z powyższego projektu wynika, iż powierzchnia zabudowy nielegalnego obiektu wynosi 122,39 m2. Mając na uwadze powyższe, inwestor zobligowany był do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla wybudowania przedmiotowego obiektu. Jednocześnie w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 27.05.2010 r. zapisano iż z wyjaśnień uzyskanych od T.S., wynika, iż przedmiotowy obiekt wybudowany został na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w D. dokonanego dnia 12.02.2009 r. Z przedłożonego zgłoszenia wynika, że budowana wiata miała być wiatą rolniczą o pow. zabudowy do 25 m2 jako zadaszenie między istniejącymi budynkami gospodarczymi z przeznaczeniem na garażowanie sprzętu rolniczego. Z uwagi na powódź, która dotknęła te tereny nie dopełniono formalności polegających na dokonaniu zgłoszenia na budowę kolejnej wiaty (k. 4 akt PINB). Zatem właściwą podstawą prawną dla niniejszego postępowania jest art. 48 ustawy Prawo budowlane. Kolejno PINB w D. wdrożył procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane i w postanowieniu z dnia 08.06.2010 r. wstrzymał prowadzenie "robót budowlanych polegających na wykonywaniu budowli: wiaty gospodarczo - garażowej (k. 7 akt PINB) Inwestor przedłożył żądane dokumenty w terminie, jednak nie uiścił opłaty legalizacyjnej nałożonej w postanowieniu z dnia 24.02.2012 r.. Zatem brak jest podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego, wobec czego zasadny jest nakaz rozbiórki nielegalnie zrealizowanego obiektu, zgodnie z art. 48 ust 4. Organ odwoławczy dokonał jednak reformacji skarżonej decyzji, gdyż uznał za konieczne doprecyzowanie sentencji decyzji w oparciu o przedłożony projekt budowlany powykonawczy wiaty gospodarczo -garażowej autorstwa P. A.K. (k. 15a akt PINB), a organ I instancji, nakładając na inwestora przedmiotowego obiektu obowiązek rozbiórki, uchybił przepisom procedury administracyjnej, tj. art. 11 k.p.a. oraz 107 kpa, gdyż wskazanie przez PINB w D. ogólnikowego nakazu rozbiórki budynku gospodarczo - składowego, jest niejasne i nieprecyzyjne i może sugerować, że należy również rozebrać ściany legalnych budynków bezpośrednio sąsiadujących z obiektem wzniesionym samowolnie. Odnosząc się do zarzutów T.S. organ wskazał, iż nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego; nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Wykonanie czynności nakazanych postanowieniem legalizacyjnym, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jest nie tylko uprawnieniem lecz także obowiązkiem inwestora godzącego się na procedurę legalizacyjną, z którą ustawodawca wiąże określone skutki. Kolejnym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidziane w art. 59f Prawa budowlanego. Kary te w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlegają jednak pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Ustalenie tej kwoty nie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Jej wysokość wynika z powoływanych już przepisów ustawy Prawo budowlane. Kolejno dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, musi być wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążają inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T.S. powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące zbyt wysokiej opłaty legalizacyjnej, co w jej ocenie narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, gdyż opłata ma mieć funkcję odpłatności i nie narażać obywateli na niewspółmierne straty finansowe. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy trafnie uznały, że w przedmiotowym wypadku doszło do samowoli budowlanej, a w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 prawa budowlanego. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżąca do Starostwa Powiatowego w D. dokonała zgłoszenia budowy wiaty rolniczej o pow. zabudowy do 25 m2, jako zadaszenie między istniejącymi budynkami gospodarczymi z przeznaczeniem na garażowanie sprzętu rolniczego. Zrealizowano natomiast wielokrotnie większy obiekt budowlany, o powierzchni zabudowy ponad 122 m² i powierzchni użytkowej ponad 112 m² (str. 3 projektu powykonawczego). W tym stanie rzeczy nie można twierdzić, że zrealizowano obiekt budowlany z odstępstwami od zgłoszenia, lecz że zrealizowano obiekt budowlany, na wzniesienie którego inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić bowiem należy, że nie w każdej sytuacji - i to nawet wtedy kiedy inwestor posiada decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - realizowane przez niego niezgodnie z projektem i pozwoleniem roboty budowlane, kwalifikowane winny być jako prowadzone z odstępstwem od projektu i pozwolenia. Dla przykładu i zobrazowania należy wskazać, że jeśli inwestor posiada decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, a buduje budynek wielomieszkaniowy tzw. blok mieszkalny, to nie jest to budowa obiektu budowlanego realizowana z istotnymi odstępstwami od projektu i pozwolenia, lecz budowa obiektu budowlanego, na którą inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę i do której zastosowanie znajdą postanowienia art. 48 prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, taka właśnie sytuacja – tj wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zachodzi w przedmiotowym wypadku. Dlatego też organ trafnie uznał, że wzniesiona wiata gospodarczo-garażowa, została wybudowana jako samowola budowlana i w związku z tym przeprowadził postępowanie legalizacyjne, które zostało zakończone wydaniem w dniu 24.02.2012 r. postanowienia, w którym PINB w D. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustalił dla inwestorki wysokość opłaty legalizacyjnej wynoszącą 25 000 zł. (k. 47 akt PINB) i które zyskało walor ostateczności. Nie budzi też wątpliwości, że inwestorka nie uiściła opłaty legalizacyjnej. W takim natomiast wypadku zastosowanie znajduje art. 49 ust. 3 prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 59g ust. 3 prawa budowlanego, a zatem rozstrzygnięcie organu należy ocenić za zgodne z prawem. W tej części rozważań dodać jedynie należy, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji błędnie przywołano art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w pełni należy podzielić poglądy organu, które sprowadzają się do tego, że ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej nie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, a jej wysokość wynika z powoływanych przez organ, jednoznacznych przepisów ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.