II SAB/Ol 93/13

Dnia 17 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 roku sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezydenta w udzieleniu informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia "[...]" o udzielenie informacji publicznej w pkt 1 - w terminie 14 dni - od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi; II. zasądza od Prezydenta na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia "[...]" A. S.., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), zwróciła się do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta "[...]" o udzielenie informacji publicznej, w zakresie: 1. ustaleń podjętych podczas wizji lokalnej części działki nr ewid. "[...]", m. "[...]", poprzez przesłanie kserokopii protokołu (notatki służbowej); 2. dalszych działań w celu wyegzekwowania od S. K. rozbiórki ogrodzenia znajdującego się w pasie drogi. Pismem znak "[...]" z dnia "[...]" działający z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" – Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta "[...]" poinformował A. S., że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o informacji publicznej. Ponadto stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Ustawa ta obejmuje dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do każdej informacji. W dniu 8 lipca 2013 r. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta "[...]", polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia "[...]". Zarzucając organowi naruszenie art. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 10 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wniosła o zobowiązanie Prezydenta do udzielenia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała m.in., że żądana informacja bezwzględnie jest informacją publiczną, gdyż po pierwsze stanowi część akt administracyjnych, a po wtóre przedmiotem postępowania, którego ta informacja dotyczy, jest działka nr ewid. "[...]" m. "[...]" - stanowiąca drogę publiczną i własność komunalną. Żądana informacja pozostaje w związku z działalnością organu, a Prezydent jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Podniósł w tym zakresie, że pismem z dnia 23 lipca 2013 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami poinformował skarżącą, iż urząd nie posiada protokołu z wizji lokalnej przy ul. "[...]", bowiem protokół taki nie został sporządzony. Powyższe wyczerpuje zatem w całości informacje żądane przez stronę skarżącą w piśmie z dnia "[...]". Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 17 października 2013 r. pełnomocnik Prezydenta stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma protokołu z wizji lokalnej bowiem nie został on sporządzony. Nie ma również notatki służbowej ale o tym skarżąca nie została poinformowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Na podstawie art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej samej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie przez siebie wskazanym. Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Z treści powyższego przepisu wynika a contrario, że nie wykonanie przez organ tego obowiązku uzasadnia uwzględnienie skargi. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2004, s. 28). Tym samym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie bądź inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie ze wskazaną regulacją informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Należy również przy wykładni tych przepisów kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do organów władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie może budzić żadnych wątpliwości, że Prezydent Miasta "[...]" jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. W tym miejscu należy uznać, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy. Skoro tak, to stosownie od art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem (udostępnienie to nie ma formy decyzji), zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Wymaga zaakcentowania, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób jego dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Natomiast dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest prawo do informacji publicznej zainicjowane wnioskiem strony skarżącej z dnia "[...]". Nie ulega w sprawie wątpliwości, że Prezydent nie udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek w całości, co potwierdził na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. pełnomocnik organu wskazując, że skarżąca nie została poinformowana przez organ o okoliczności dotyczącej sporządzenia notatki służbowej z ustaleń podjętych podczas wizji lokalnej. W świetle powyższego za zasadny trzeba uznać zarzut skargi o pozostawaniu organu w stanie bezczynności. W wymaganym prawem terminie organ nie rozpatrzył wniosku skarżącej, nie odniósł się bowiem do żądania w jeden ze sposobów określonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Komentowana ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Sygnalizowano już wcześniej, że forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje m.in. w przypadku faktycznego "milczenia" adresata wniosku - podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, i z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ - jak wykazano wyżej - Prezydent, posiadający żądaną informację, nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia. Zdaniem Sądu udostępnienie informacji publicznej jest niewątpliwie czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dlatego skarżący miał prawo kwestionować bezczynność organu. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest treść art. 21 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady stosuje się przepisy p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia "[...]" w pkt 1 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 3 sentencji stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. W przedstawionych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku.