II SA/Rz 604/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] orzekł o zwrocie na rzecz J. D., E. S., B. D., A. D., W. D., A. D., C. D, S. M. i M. M., w określonych częściach nieruchomość położoną w obr. [...], oznaczoną jako działka nr ewid. 431/4 o pow. 0,0085 ha objętą KW nr [...] oraz nr 63/14 o pow. 0,3686 i nr 63/12 o pow. 0,1374 ha objętą KW nr [...]. Zobowiązał jednocześnie wskazane osoby do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 29.981 zł, określając szczegółowo kwoty przypadające na poszczególnych zobowiązanych ustalił termin 2 miesięcy do zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania, od dnia wykonalności decyzji. Decyzją orzeczono także o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr ewid. 63/7 o pow. 0,7993, obj. KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. (dalej: "Przedsiębiorstwo [...]"). Starosta orzekł również o umorzeniu postępowania w odniesieniu do działki o nr ewid. 262/2 o pow. 1,6574 objętej KW nr [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) dalej: "u.g.n.". Organ I instancji podał, że w związku z wystąpieniem z żądaniem zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] wyłączył od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta [...] wyznaczając w tym celu Starostę Powiatu [...]. W toku postępowania ustalono, że umową zawartą w formie aktu notarialnego dnia 15 grudnia 1975 r. rep. A. [...] J. D. i J. D. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną prg 508 o pow. 0,86 obj. Lwh [...] kat. [...] w zamian za odszkodowanie. Nieruchomość ta była niezbędna pod budowę Zespołu Szpitali Wojewódzkich [...], której lokalizację szczegółową zatwierdzono decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. [...]. Obszar wywłaszczenia ujęto w planie realizacyjnym Domu Pielęgniarek z dnia [...] stycznia 1978 r., co jednak miało miejsce już po dacie nabycia pgr 508. Szpital Wojewódzki [...] powstał dopiero na mocy zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. na terenie przyległym do wywłaszczonego. Ustalono, że działka prg 508 wraz z innymi działkami utworzyła działki o nr 852/2, 901/1 i 901/2. Z koeli działki nr 852/2 i 901/1 wraz z działką nr 57 zmieniły oznaczenie na działki nr 63/1, 63/2, 63/3 obr. 219. Następnie działka nr 63/1 podzieliła się na działki nr 63/4 i 63/5, działka nr 63/4 na działki nr 63/6 i 63/7, działka nr 63/6 na działki nr 63/8 i 63/9. W skład dawnej działki pgr 508 wchodzą również działki nr 431 i 262/9. W toku oględzin stwierdzono, że część działki nr 262/9 zagospodarowana jest pasem drogowym ul. L. oraz przyległymi pasami zieleni. Część działki nr 431 stanowi pas zieleni przy istniejącym ogrodzeniu poza pasem drogowym. Granica działki nr 63/9 od strony wschodniej biegnie po istniejącym ogrodzeniu, a w pozostałej części działki znajduje się pas zieleni i betonowy plac manewrowy oraz mur. Część działki nr 63/8 stanowi pas zieleni, betonowy plac i mur okalający fragment tego placu. Część działki nr 63/7 pozostająca w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...] zagospodarowana jest częścią budynku, placem i budynkami portierni. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynikało również, że budynek kotłowni przy Szpitalu Wojewódzkim [...] został przejęty przez Przedsiębiorstwo [...] od Zarządu Inwestycji Służby Zdrowia [...] protokołem z dnia 30 grudnia 1985 r. Budynek ten zlokalizowany jest na działce nr 63/7. Po modernizacji kotłowni w 1996 r. plac betonowy i mur na działkach nr 63/9 i 63/8 stały się zbędne dla jej funkcjonowania. Na działkach tych w okresie budowy zespołu szpitali wojewódzkich prowadzony były roboty budowlane przy obiektach stanowiących zaplecze, w tym kotłowni. W ocenie Starosty, w świetle dyspozycji art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n., wnioskodawcy byli uprawnieni do wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednak z uwagi na art. 229 u.g.n. działka nr 63/7 nie podlega zwrotowi, ponieważ została oddana w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu [...] na mocy umowy notarialnej z dnia 10 listopada 1994 r. rep. A. [...] i prawo to zostało ujawnione w KW [...]. Ponadto, z uwagi na cofnięcie żądania co do zwrotu części działki nr 262/9 postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. Natomiast w celu zwrotu pozostałych części nieruchomości dokonano podziału działek nr 63/9 na 63/11 i 63/10, a ta ostatnia na 63/14 i 63/15, działka nr 63/8 na 63/12 i 63/13, a działka nr 431 na 431/1 i 431/2, przy czym działkę nr 431/1 podzielono następnie na 431/3, 431/4 i 431/5. Działki o nr 431/4, 63/12 i 63/14 stały się zbędne na cel wywłaszczenia i dlatego podlegały zwrotowi za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego J. D. i J. D. Organ zwrócił również uwagę, że pismem z dnia 5 maja 2011 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił wnioskodawców o możliwości wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z uwagi na zamiar zbycia przez Gminę Miasto [...] działki o dawnym nr 63/9. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania oraz terminie zwrotu i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy nakazał wnioskodawcom zwrócić na rzecz Gminy Miasto [...] w określonych częściach zwaloryzowane odszkodowanie w łącznej kwocie 29.981 zł. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej: "k.p.a." oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 141 i art. 216 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy uznał za fakt bezsporny, że przedmiotową nieruchomość nabyto na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Zespołu Szpitali Wojewódzkich [...], zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej [...] Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Pgr 508 o pow. 0,86 ha odpowiada obecnie działkom nr 431/4, 63/14 i 63/12. Działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. Ponadto Gmina powiadomiła uprawnionych o zamiarze zbycia części działki nr 63/9 oraz możliwości złożenia wniosku o zwrot ww. nieruchomości, wywiązując się z obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 2 u.g.n. Aktualne zagospodarowanie terenu, na którym znajduje się betonowy plac i trawa nie świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Kwestię merytorycznego orzekania Wojewoda [...] uzasadnił tym, że uchylone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 142 w zw. z art. 9 u.g.n. Decyzja orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości podlega wykonaniu po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dlatego brak było podstawy do wyznaczania dwumiesięcznego terminu do wykonania decyzji w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Z decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się Gmina Miasto [...] wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy. Przedmiotem odwołania uczyniono część decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości, dlatego w decyzji organu odwoławczego powinno znaleźć się rozstrzygnięcie co do tej kwestii. Z kolei zwrot nieruchomości w ocenie Gminy był bezzasadny, ponieważ cel wywłaszczenia w postaci składu opału został zrealizowany, czego potwierdzeniem jest treść protokołu z 1985 r. Wobec tego naruszono art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Wojewoda [...] nie ustalił, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a oparł się w dużej mierze na fakcie zawiadomienia o możliwości zwrotu nieruchomości. Strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy. Skarga Gminy Miejskiej [...] jest zasadna z przyczyn w niej podniesionych. Skarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który ustalony został przez organy administracyjne w sposób odpowiadający przepisom prawa. Tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Podzielić należy zarzut skargi, w którym strona skarżąca wskazuje na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, polegający na braku rozstrzygnięcia co do całości żądania (zarzutu) odwołania. Niewątpliwie odwołanie kwestionowało rozstrzygnięcie decyzji w zakresie tej części, która odnosiła się do zwrotu nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Wprawdzie odwołanie posługuje się w obu przypadkach wskazaniem pkt III decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2013 r., jednak z treści odwołania wynika jednoznacznie w jakim zakresie jest kwestionowana decyzja organu I instancji. Konsekwencją takich zarzutów musiało być rozstrzygnięcie w obu zakresach, jednak decyzja Wojewody [...] załatwiła w postępowaniu odwoławczym tylko jeden z zarzutów pozostawiając drugi poza rozstrzygnięciem. Takie orzeczenie musi być uznane za wadliwe, a samą wadę należy uznać za istotną. Dodatkowo stwierdzić należy, że ten błąd pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co daje podstawę do przyjęcia, że to naruszenie ma charakter naruszenia rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od tej wady wskazać należy, że zaskarżona decyzja narusza treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ nie rozstrzyga o całości sprawy. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w postępowaniu odwoławczym w całości lub w części i w tym zakresie orzec merytorycznie, jednak powinien wypowiedzieć się co do sprawy w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że ten zakres decyzji, który nie był przedmiotem odwołania też podlega kontroli w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie odwoławcze nie zostaje wyznaczone granicami zarzutów odwołania. Skoro tak to organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy decyzję w takim zakresie w jakim nie wymagała ona weryfikacji. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę [...] prowadziłoby do sytuacji, w której część decyzji organu I instancji byłaby nieobjęta odwołaniem i uzyskałaby walor ostateczności jako decyzja pierwszoinstancyjna, natomiast ta, która byłaby przedmiotem odwołania stałaby się takim rozstrzygnięciem ze względu na wyczerpanie administracyjnego toku instancji. W ocenie Sądu stan taki byłby niemożliwy do akceptacji. Z tych powodów stwierdzając, że decyzja narusza treść art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało orzec jak na wstępie mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.