IV SA/Wa 1609/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi do jego funkcjonowania urządzeniami budowlanymi oraz zjazdu z ul. P., przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. P., na terenie działki o nr ewid. [...] oraz fragmentu działki o nr ewid. [...] w obrębie [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wezwał Prezydenta Miasta [...] do uzupełnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy o wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Prezydent Miasta [...] przy piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., uzupełnił ww. braki formalne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił dokonania uzgodnienia przedmiotowej inwestycji wskazując, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia na wnioskowanej działce byłaby związana ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, a także doprowadziłaby do uszkodzenia gleby, tym samym stoi ona w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) stanowiącymi, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby, a także zmiany sposobu użytkowania ziemi. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł W.S., podnosząc iż postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie aktu prawa miejscowego, który nie gwarantuje ochrony właścicieli gruntów ani nie respektuje zasady równości konstytucyjnej stron wobec prawa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia W. S., z dnia [...] stycznia 2013 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2013. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi do jego funkcjonowania urządzeniami budowlanymi oraz zjazdu z ul. P., przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. P., na terenie działki o nr ewid. [...] oraz fragmentu działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się w [...], na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] (obręb [...]) położonej przy ulicy P., na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Istotne było, więc wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody, wprowadzonych uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały Rady Miejskiej w [...], zakazującym zmiany sposobu użytkowania ziemi. Dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie (użytek rolny R-VI) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudową mieszkaniową, przy czym planowany budynek nie stanowi zabudowy zagrodowej lecz jednorodzinny budynek mieszkalny. Z mapy dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż grunty na działce stanowią użytki rolne (R). Projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce stanowi zarówno zmianę sposobu użytkowania ziemi, jak i zmianę przeznaczenia z gruntu o charakterze rolnym na budowlany. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził podniósł również, iż rzeczona inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w [...] stanowiącego, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Nadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazów, określonych w § 3 ust. 2 pkt 1 - 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] bowiem zakazy wymienione w ust. 1 ww. uchwały nie dotyczą: 1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Odstępstwo wymienione w § 3 ust. 3 ww. Uchwały nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie gdyż działka [...] nie znajduje w żadnej ze stref wskazanych w tymże przepisie. Odnosząc się do twierdzeń strony, że sąsiednie działki zostały zabudowane, należy wyjaśnić, że postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej działce stanowi odrębną sprawę administracyjną. Ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Pismem z dnia [...] lipca 2013r. W.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazał iż w toku postępowania dostarczył do organu wykaz inwestycji co do których organ dokonał pozytywnych uzgodnień. Do dowodów tych organ nie ustosunkował się. Organ naruszył, więc przepisy postępowania tj. art. 6, 7, 8, 9 i art.77, 81 k.p.a. nie wyjaśniając powyższej okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi do jego funkcjonowania urządzeniami budowlanymi oraz zjazdu z ul. P., przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. P., na terenie działki o nr ewid. [...] oraz fragmentu działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], w granicach zespołu przyrodniczo- krajobrazowego [...]. Jak wynika z akt sprawy inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się w [...], na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] (obręb [...]) położonej przy ulicy P., na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, [...] utworzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. W myśl art 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220), zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Stosownie do treści art. 44 ww. ustawy uchwałą rady gminy, która stanowi obowiązujący powszechnie akt prawa miejscowego można wprowadzić na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy ochronie przyrody. I tak stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] wprowadzono zakazy: - uszkadzania i zanieczyszczania gleby - zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zasadnie uznał, iż planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 zakazującym zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz § 3 ust. 1 pkt 3 ww. zakazującym uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Zgodzić należy się z organami, iż obowiązujący w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany, a przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Dlatego też organy uzgodnieniowe zasadnie uznały, iż dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie (użytek rolny RA/I) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudową mieszkaniową przy czym planowany budynek nie stanowi zabudowy zagrodowej lecz jednorodzinny budynek mieszkalny. Jednocześnie realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki o nr ewidencyjnym [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozważył także czy możliwe jest zastosowanie jednego z odstępstw od ww. zakazów, określonych w § 3 ust. 2 pkt 1 -4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w ust. 1 ww. uchwały nie dotyczą: 1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Organ zasadnie stwierdził również, iż odstępstwo wymienione w § 3 ust. 3 ww. uchwały nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie gdyż działka [...] nie znajduje w żadnej ze stref wskazanych w tymże przepisie. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że sąsiednie działki zostały zabudowane, należy wyjaśnić, że postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej działce stanowi odrębną sprawę administracyjną. Ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Ponadto jak wynika z wyjaśnień organu (k.2 akt adm.) RDOŚ w [...] uzgodnił pozytywnie projekty decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanych na części działek zlokalizowanych wprawdzie na terenie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego [...] co do których jednak w ewidencji gruntów wpisany jest użytek B. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż co do części inwestycji wskazanych przez skarżącego organ nie wydawał żadnych rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.