II SAB/Po 104/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w terminie 14 (czternastu) dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem, które do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynęło w dniu [...] sierpnia 2013 r., pełnomocnik J. K. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] "w załatwieniu wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłania kopii orzeczenia wydanego przez Wojewodę [...] po powzięciu w dniu [...].04.2010 r. informacji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta i Gminy Ż. Nr [...] z dnia [...].04.2006 r., w oparciu o którą została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty J. Nr [...] znak: [...] z dnia [...].06.2006 r." Zarzucono organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie u.d.i.p.) poprzez jego niezastosowanie. Wywiedziono, że akta sprawy administracyjnej, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.), jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną. Skarżący podniósł, że pomimo upływu 14 dni Wojewoda nie przesłał informacji publicznej żądanej przez skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Skarżący wskazał, że zamiast żądanej informacji Wojewoda przesłał mu pismo znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym zawiadomił, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p. i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu jej art. 1 ust. 1, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy. Skarżący wskazał, że skarga na bezczynność może zostać wywiedziona w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu żądane informacje są jednak informacjami publicznymi. Podniesiono, że odrębną kwestią jest ewentualna odmowa udzielenia informacji lub udzielenia jej w ograniczonym zakresie z uwagi na ochronę, np. dóbr. Skarga wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 4 września 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko organ podniósł, że pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżącemu udzielono odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Wojewody wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy. Podniesiono, że w takiej sytuacji organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Organ udzielił stosownych pisemnych wyjaśnień przed upływem terminu 14 dni, wysyłając odpowiedź w dniu [...] sierpnia 2013 r., a zatem nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy. Dalej podano, że podjęło czynności wyjaśniające niezbędne do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] czerwca 2006 r. o pozwoleniu na budowę – w zakresie pozyskania od organu gminy poświadczonych urzędowo kopii ostatecznych rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Kończąc Wojewoda [...] podkreślił, że J. K. nie był stroną postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy obu instancji w przedmiocie udzielonego przez Starostę J. pozwolenia na budowę. W postępowaniu nadzwyczajnym J. K. działał jako pełnomocnik osób, którym nie przyznano jednak statusu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – u.d.i.p.). Należy mieć również na uwadze, że wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej nie musi zostać poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 - por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545). Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., które do siedziby tego [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło w dniu [...] września 2013 r., skarżący J. K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji - przesłanie kopii orzeczenia wydanego przez Wojewodę po powzięciu w dniu [...].04.2010 r. informacji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta i Gminy Ż. Nr [...] z dnia [...].04.2006 r., w oparciu o którą została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty J. Nr [...] znak: [...] z dnia [...].06.2006 r. Skarżący wskazał, iż zgodnie z uchwałą NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12 obowiązkiem Wojewody było wszczęcie z urzędu postępowania, a następnie wydanie orzeczenia w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].06.2006 r. Wskazał, że o podjęciu stosownych działań zapewniał Kierownik Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Zażądał również jednoznacznego stwierdzenia, czy takie postępowanie z urzędu zostało wszczęte i czy została wydana decyzja załatwiająca sprawę nieważności. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek skarżony organ pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował skarżącego, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Wojewoda argumentował ponadto, że żądane informacje odnoszą się do indywidualnej sprawy obywatela – strony postępowania administracyjnego. Podkreślono, że w powołanym przez wnioskodawcę piśmie z dnia [...] maja 2013 r. organ zwrócił uwagę na kwestie informowania o podjętych czynnościach strony postępowania administracyjnego wskazując jednocześnie, że taki status skarżącemu nie przysługuje. W opinii Sądu taki sposób rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uznać należy za wadliwy. W pierwszej kolejności nie można podzielić stanowiska Wojewody [...], iż wniosek J. K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – dalej u.d.i.p.) określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 tej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy przy tym sfery faktów, co oznacza, że jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy i administracji publicznej. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów wykonujących władzę publiczną, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest rygorem przedmiotowej ustawy, są zatem wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu. W rozpoznawanej sprawie żądana przez skarżącego informacja o tym, czy i jakie czynności Wojewoda [...] podjął w związku z uzyskaną wiedzą o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza J. o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy sprawy, która należy do kompetencji Wojewody [...]. Wojewoda, zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest organem wyższego stopnia w sprawach architektoniczno-budowlanych. Do kompetencji tego organu należy zatem prowadzenie postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Tylko do tego podmiotu, jako organu w znaczeniu funkcjonalnym, mogą być adresowane wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i tylko ten organ jest uprawniony do prowadzenia takich postepowań – na wniosek lub z urzędu. Informacja dotycząca prowadzenia takich postępowań jest zatem informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wojewoda jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, czy i jakie czynności podjęto w związku z posiadaną wiedzą, iż pozostająca w obrocie prawnym decyzja administracyjna obarczona jest wadą stanowiącą przesłankę nieważnościową. Tymczasem w odpowiedzi udzielonej skarżącemu pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda wyraził stanowisko, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy. Organ argumentował ponadto, że żądane informacje odnoszą się do indywidualnej sprawy obywatela – strony postępowania administracyjnego, natomiast skarżącemu taki status nie przysługuje. Powyższe stanowisko Wojewoda podtrzymał w przesłanej Sądowi odpowiedzi na skargę. W świetle powyższego nie można uznać, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] załatwił wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z uzasadnienia złożonej do akt sprawy odpowiedzi na skargę wynika, że organ podjął czynności wyjaśniające niezbędne do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] czerwca 2006 r. o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że celem pozyskania poświadczonych urzędowo kopii ostatecznych rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wystąpiono do organu gminy. Z powyższego wynika zatem, że pierwsze czynności w interesującej skarżącego sprawie zostały już podjęte, o czym skarżący powinien zostać poinformowany, choć nie doszło jeszcze do formalnego wszczęcia postępowania nieważnościowego, jak również nie przesądzono, czy takie postępowanie zostanie wszczęte. Tymczasem skarżony organ poprzestał na przedstawieniu swojego stanowiska, którego treść i forma nie znajduje oparcia w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. na organy władzy publicznej nałożono obowiązek udostępnienia informacji publicznej, przy czym co do zasady każdy ma prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, zgodnie z art. 2 tej ustawy. Zatem skarżący nie musiał wykazywać przed organem swojego interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej. Wskazać należy, że to właśnie okoliczność, iż skarżący nie jest stroną (ani pełnomocnikiem strony, tj. osób którym taki status przysługuje w postępowaniu zakończonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego), przesądza o tym, że żądanie skarżącego winno być załatwione na podstawie przepisów u.d.i.p Jeżeli bowiem skarżący byłby stroną takiego postępowania (lub pełnomocnikiem strony tego postępowania), dostęp do informacji oraz akt sprawy uzyskałby w oparciu o przepisy regulujące prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 5 ustawy organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, lecz wyłącznie w przypadkach tam wymienionych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych wskazanych w ustawie przyczyn, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Skoro w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć zastosowanie tryb przewidziany w u.d.i.p. O tym, czy i jakie czynności skarżony organ podjął w związku z jego kompetencjami, wnioskodawca powinien zostać poinformowany odrębnym, skierowanym do niego pismem. Okoliczność, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda zawarł wyjaśnienia co do podjętych czynności w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że wniosek skarżącego został załatwiony, a tym samym wystąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Zważyć należy, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na dzień wydania wyroku wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie został rozpatrzony zgodnie z tymi przepisami. W świetle powyższego należało uznać, że Wojewoda [...] pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r., zgodnie z u.d.i.p. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). W przedstawionych okolicznościach nie można jednakże uznać, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, czemu Sąd dał wyraz w punkcie II sentencji wyroku. Sąd miał na uwadze, iż zaistniałe opóźnienie w prawidłowym załatwieniu sprawy wynikało z przyjętej wadliwej oceny sprawy oraz wadliwej wykładni przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Sąd na postawie art. 149 § 1 zd.2 p.p.s.a. orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt III wyroku) postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz.U. 2013 poz. 490). ----------------------- 8