IV SAB/Wa 147/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę - Pismem z dnia 4 marca 2013 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ewentualnie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności, ewentualnie przewlekłości w działaniu organu z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi terminu na załatwienie sprawy w formie przewidzianej prawem i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. Wydział Realizacji Urbanistycznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo-handlowymi, garażami podziemnymi, infrastrukturą i konieczną przebudową sieci, na działkach nr ew. [...] i części działki nr ew. [...], w obrębie [...] położonych w rejonie ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] W. [...] Konserwator Zabytków, działający z upoważnienia Prezydenta W., postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uzgodnił przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Pismem z dnia 17 lipca 2012 r., [...] Konserwator Zabytków, zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Konserwator Zabytków Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie Prezydent W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 § 1 i art. 101 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Z uzasadnienia postanowieni wynika, że podstawą zawieszenia postępowania jest konieczność rozstrzygnięcia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zagadnienia w postaci stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwator Zabytków Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. J. M. pismem z dnia 6 września 2012 r. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o niezwłoczne zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwator Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. Następnie pismem z dnia 21 listopada 2012 r., na podstawie art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne zakończenie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r., J. M. ponowił swoje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia 8 lutego 2013 r., w odpowiedzi na pismo z dnia 17 lipca 2012 r., poinformował [...] Konserwatora Zabytków, że nie widzi możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z rozdzielnika, pismo to zostało doręczone do wiadomości również pełnomocnikowi J. M. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że wniosek [...] Konserwatora Zabytków nie spowodował wszczęcia postępowania nadzorczego, gdyż nie pochodził od strony postępowania, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wystosował zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania z urzędu. Odpowiedź na wystąpienie [...] Konserwatora Zabytków została wystosowana w formie pisma urzędowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Należy wskazać, iż podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie można stwierdzić uchybienia Ministra Kultury Narodowej i Dziedzictwa Narodowego w zakresie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwator Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r., a w konsekwencji bezczynności tego organu. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4a. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na podstawie powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przedmiotowej sprawie żaden podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Konserwator Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. Zatem postępowanie nadzorcze w stosunku do tego postanowienia mogło być wszczęte z urzędu, z własnej inicjatywy Ministra, w sytuacji gdy uznałby na podstawie posiadanych informacjami o stanie faktycznym czy prawnym, że obligują go one do podjęcia postępowania celem uregulowania sytuacji poprzez podjecie określonego postanowienia. Przepis art. 61 § 3 k.p.a. określa datę wszczęcia postępowania na wniosek strony, stanowiąc, że datą tą jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Kodeks nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że jest nią data pierwszej czynności organu wobec strony. Czynności przygotowawcze urzędu zmierzające do ustalenia, czy postępowanie ma być wszczęte, nie oznaczają wszczęcia postępowania. Chodzi o taką czynność organu, o której strona oficjalnie zostaje powiadomiona. Taką pierwszą czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia - dzień pierwszego wezwania w sprawie (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III LEX 2010). Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 15) stwierdzając, że wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności powiadomiono stronę. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwator Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. nie zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne. Pismo [...] Konserwator Zabytków z dnia 17 lipca 2012 r. nie wszczęło takiego postępowania, a jedynie dało podstawę Ministrowi do przeanalizowania sytuacji, czy są podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie widząc podstaw do wszczęcia takiego postępowania dał wyraz swojemu stanowisku w piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. Skoro nie zostało wszczęte i nie toczyło się postępowanie administracyjne nie można skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności i przewlekłości. Czynności sprawdzające co do zasadności wszczęcia postępowania z urzędu toczyły się poza jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym. Zatem czynności te nie mogły faktycznie wpłynąć na sytuację faktyczną i prawną skarżącego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Skatrżący widząc podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego sam posiada legitymacje do wszczęcia postępowania w tym zakresie. Wobec powyższego Sąd uznał, że skoro nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie ma bezczynności organy. Podjęcie czynności wstępnych, mających ocenić czy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu są działaniami wewnętrznymi organu, toczącymi się poza postępowaniem administracyjnym i nie można w tej sytuacji zarzucić organowi bezczynności lub przewlekłości w działaniu. Instytucja bezczynności i przewlekłości odnosi się do postępowania administracyjnego, a nie wszystkich czynności organu jakie podejmuje poza postępowaniem administracyjnym. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.