II SAB/Po 105/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013r. w terminie 14 (czternastu) dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Wielkopolskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASDNIENIE W dniu 28 sierpnia 2013 r. (data wpływu do organu) pełnomocnik procesowy J. K. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w załatwieniu wniosku skarżącego – J. K. z dnia 5 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłaniu kopii orzeczenia wydanego przez Wojewodę Wielkopolskiego po powzięciu w dniu 28 kwietnia 2010 r. informacji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta i Gminy X znak [...] z dnia [...] 2004 r., w oparciu o którą została wydana przez Starostę [...] decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] znak: [...] z dnia [...] 2005 r. Skarga wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 4 września 2013 r. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie. Wywiódł, że akta sprawy administracyjnej, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4a), jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną. Skarżący podniósł, że pomimo upływu 14 dni od złożenia wniosku Wojewoda nie przesłał informacji publicznej żądanej przez skarżącego w piśmie z dnia 6 sierpnia 2013 r. Skarżący wskazał, że zamiast żądanej informacji Wojewoda przesłał mu pismo znak [...] z dnia 9 sierpnia 2013 r., w którym zawiadomił, że dane, których dotyczy wniosek, nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy. Skarżący podniósł, że skarga na bezczynność może zostać wywiedziona w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu żądane informacje są jednak informacjami publicznymi. Zarazem zaznaczył, że odrębną kwestią jest ewentualna odmowa udzielenia informacji lub udzielenia jej w ograniczonym zakresie z uwagi na ochronę dóbr wynikającą z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko, organ podniósł, że pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. skarżącemu udzielono odpowiedzi na pismo z dnia 5 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Wojewody wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy. Podniósł, że w takiej sytuacji organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. W swojej ocenie organ udzielił stosownych pisemnych wyjaśnień przed upływem terminu 14 dni, wysyłając odpowiedź w dniu 12 sierpnia 2013 r., a zatem nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy. Dalej podał, że podjął czynności wyjaśniające niezbędne do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2005 r. o pozwoleniu na budowę – w zakresie pozyskania od organu gminy poświadczonych urzędowo kopii ostatecznych rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Na zakończenie Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że J. K. nie był stroną postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy obu instancji w przedmiocie udzielonego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę, gdyż w postępowaniu nadzwyczajnym skarżący działał jako pełnomocnik osób, którym nie przyznano jednak statusu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej: u.d.i.p. Należy mieć również na uwadze, że wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej nie musi zostać poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545) w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której J. K. w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r., które wpłynęło siedziby organu w dniu 6 września 2013 r., wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji – przesłanie kopii orzeczenia wydanego przez Wojewodę po powzięciu w dniu 28 kwietnia 2010 r. informacji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta i Gminy X znak [...] z dnia [...] 2004 r., w oparciu o którą została wydana przez Starostę [...] decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] znak: [....] z dnia [...] 2005 r. Skarżący wskazał, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 obowiązkiem Wojewody było wszczęcie z urzędu postępowania, a następnie wydanie orzeczenia w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2005 r. Podniósł, że o podjęciu stosownych działań zapewniał Kierownik Oddziału Administracji [...] w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Zażądał również jednoznacznego stwierdzenia, czy takie postępowanie z urzędu zostało wszczęte i czy została wydana decyzja załatwiająca sprawę nieważności. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek skarżony organ w piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r. poinformował skarżącego, że informacje przez niego żądane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Wojewoda argumentował ponadto, że przedmiotowe informacje odnoszą się do indywidualnej sprawy obywatela – strony postępowania administracyjnego. Podkreślił, że w powołanym przez wnioskodawcę piśmie z dnia [...] maja 2013 r. organ zwrócił uwagę na kwestie informowania stron postępowania administracyjnego o podjętych czynnościach, wskazując jednocześnie, że taki status skarżącemu nie przysługuje. W opinii Sądu taki sposób rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uznać należy za wadliwy. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Wojewody Wielkopolskiego co do tego, że wniosek J. K. z dnia 5 sierpnia 2013 r. nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1u.d. i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy przy tym sfery faktów, co oznacza, że jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy i administracji publicznej. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów wykonujących władzę publiczną, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest rygorem przedmiotowej ustawy, są zatem wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu. W rozpoznawanej sprawie żądana przez skarżącego informacja dotycząca tego, czy została wydana decyzja administracyjna (żądanie przesłania kopii takiego orzeczenia lub poinformowania wprost, że taka informacja publiczna nie została wytworzona) przez Wojewodę Wielkopolskiego w związku z uzyskaną wiadomością o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy sprawy, która należy do kompetencji Wojewody Wielkopolskiego. Wojewoda, zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest organem wyższego stopnia w sprawach architektoniczno-budowlanych. Do kompetencji tego organu należy zatem prowadzenie postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Tylko do tego podmiotu, jako organu w znaczeniu funkcjonalnym, mogą być adresowane wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i tylko ten organ jest uprawniony do prowadzenia takich postępowań – na wniosek lub z urzędu. Informacja o orzeczeniach wydanych w takich postępowaniach jest zatem informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, czy i jakie rozstrzygnięcie (akt administracyjny) zostało wydane w postępowaniu wszczętym w związku z wiadomą organowi okolicznością, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja administracyjna (decyzja o warunkach zabudowy) obarczona jest wadą stanowiącą przesłankę nieważnościową. Tymczasem w odpowiedzi udzielonej skarżącemu w piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r. Wojewoda wyraził stanowisko, że informacje objęte żądaniem wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy. Organ argumentował ponadto, że informacje objęte wnioskiem odnoszą się do indywidualnej sprawy obywatela – strony postępowania administracyjnego, natomiast skarżącemu taki status nie przysługuje. Powyższe stanowisko Wojewoda podtrzymał w przesłanej Sądowi odpowiedzi na skargę. W konsekwencji, w świetle powyższego nie można uznać, że pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. Wojewoda Wielkopolski załatwił wniosek skarżącego z dnia 5 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z uzasadnienia złożonej do akt sprawy odpowiedzi na skargę wynika, że organ podjął czynności wyjaśniające niezbędne do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2006 r. o pozwoleniu na budowę. Wskazano w tym piśmie procesowym, że celem pozyskania poświadczonych urzędowo kopii ostatecznych rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wystąpiono do organu gminy. Z powyższego wynika zatem, że co najmniej pierwsze czynności w interesującej skarżącego sprawie zostały już podjęte, jednakże brak danych pozwalających na jednoznaczne wywnioskowanie z informacji organu, że nie doszło jeszcze do wszczęcia postępowania nieważnościowego, względnie że po jego wszczęciu nie został jeszcze wydany akt administracyjny. W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że skarżony organ poprzestał względem wniosku strony na przedstawieniu swojego stanowiska, którego treść i forma nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. na organy władzy publicznej nałożono obowiązek udostępnienia informacji publicznej, przy czym co do zasady każdy ma prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, zgodnie z art. 2 u.d.i.p. Skarżący, składając przedmiotowy wniosek, nie działał jako pełnomocnik osób, którym organ odmówił statusu stron postępowania, lecz w imieniu własnym. Zatem skarżący nie musiał wykazywać przed organem swojego interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej. Podnieść należy, że to właśnie okoliczność, iż skarżący nie jest stroną (ani pełnomocnikiem strony, tj. osób, którym taki status przysługuje w postępowaniu zakończonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego), przesądza o tym, że jego żądanie winno być załatwione na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący byłby stroną takiego postępowania (lub pełnomocnikiem strony tego postępowania), dostęp do informacji oraz akt sprawy uzyskałby na podstawie przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Wskazać też w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 5 ustawy organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, lecz wyłącznie w przypadkach tam wymienionych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych wskazanych w ustawie przyczyn, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu poddanego odpowiedniej anonimizacji. Skoro w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć zastosowanie tryb przewidziany w powołanej ustawie. O tym, czy i jakie czynności skarżony organ podjął w związku z jego kompetencjami, wnioskodawca powinien zostać poinformowany odrębnym, skierowanym do niego pismem. Okoliczność, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda zawarł wyjaśnienia co do podjętych czynności w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że wniosek skarżącego został załatwiony, a tym samym wystąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Zważyć jeszcze należy, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 5 sierpnia 2013 r. nie został rozpatrzony zgodnie z tymi przepisami. W świetle powyższego Sąd uznał, że Wojewoda Wielkopolski pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 5 sierpnia 2013 r. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 sierpnia 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku (punkt I wyroku). Wyznaczony termin jest realny i koresponduje z terminami przewidzianymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W przedstawionych okolicznościach, pomimo pozostawania przez organ w bezczynności, nie można uznać, że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd miał w tym zakresie na uwadze, że zaistniałe opóźnienie w prawidłowym załatwieniu sprawy wynikało z przyjętej wadliwej oceny sprawy oraz błędnej wykładni przepisów prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd na postawie art. 149 § 1 zd. 2. p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (punkt III wyroku) Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. 2013, poz. 490).