IV SA/Po 752/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta P., po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb S., położonej w P. przy ul. Ł. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. (Dz.U.Woj.Wlkp Nr 1 z dnia 22 stycznia 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny w Poznaniu) przedmiotowa działka znajduje się w I strefie ograniczonego użytkowania, w której obowiązuje m.in. zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych, szpitali, szkół. Nadto na podstawie Mapy Akustycznej dla Miasta P. stwierdzono, iż dla terenu, na którym planowana jest wnioskowana inwestycja przekroczone zostały dopuszczalne normy hałasu stanowiące standard jakości środowiska, które zostały określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.W., która nie zgodziła się z treścią zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, w szczególności w zakresie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej kpa) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji naruszył w szczególności przepisy art. 7 i 8 oraz art. 107 § 3 kpa. Kolegium podniosło, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.,), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy warunki dla planowanej inwestycji przewidzianej w wyżej przywołanym przepisie art. 61 ust. pkt 1-5 faktycznie zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W pierwszej kolejności zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 ustawy. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). Załącznik ten jest integralną częścią decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ I instancji z jednej strony stwierdził, iż w analizowanym obszarze znajduje się, co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej i zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz średnich parametrów z obszaru analizowanego oraz sposobu zagospodarowania terenu zabudowy. Z drugiej jednak strony wskazał, iż " zastrzeżenia organu" budzi lokalizacja budynku wycofana względem najbliższej zabudowy na odległość 20 m (o 26 m bliżej niż najbardziej wycofany budynek po tej samej stronie ulicy, przy ul. Ł. [...]). Podobnie organ wypowiedział się odnośnie wskaźnika zabudowy (wnioskowany po zmianie wskaźnik zabudowy określono na 5% przy średniej wynoszącej 9%). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozp.). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ponieważ pojęcie "działka sąsiednia" nie oznacza wyłącznie położonych w obszarze analizowanym działek bezpośrednio graniczących ze sobą i dostępnych z tej samej drogi publicznej to stosownie do zapisu przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszczającego inne wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy, w sytuacji gdy nie jest możliwe wyznaczenie jej poprzez przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, to linię tę odnieść należy w świetle tej normy do zabudowy tożsamej, stanowiącej urbanistyczną całość, położonej w wyznaczonym obszarze analizowanym Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego - w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania - nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, (wyrok WSA w Poznaniu z 29.10.2008 r. sygn. II SA/Po 628/08). W ocenie Kolegium organ nie wypowiedział się w sposób jednoznaczny co do spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunku odnoszącego się do linii zabudowy. Brak jest również w aktach sprawy analizy w tym przedmiocie w oparciu o zapis przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Podobnie rzecz się ma z wyznaczeniem wskaźnika zabudowy. Stosownie do § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W związku z powyższym organ I instancji przy ponownym badaniu przedmiotowej sprawy winien odnieść się w sposób jednoznaczny, co do spełnienia ww. parametrów nowej zabudowy. Dalej wskazano, iż rozporządzeniem nr 82/03 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2003 roku (Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr 200, poz. 3873) został utworzony wokół lotniska wojskowego Poznań - Krzesiny obszar ograniczonego użytkowania. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Rozporządzeniem Nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 roku, wydanym na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zmienione zostało rozporządzenie Nr 82/03 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań - Krzesiny w Poznaniu. Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 548/09) organ odwoławczy wskazał, że nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej - przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że przedmiotowe rozporządzenie nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007r. utraciło moc obowiązującą. Ponadto z mocy prawa wojewodowie byli zobowiązani do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia w życie powyższej ustawy wykazów aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu tą ustawą, czego brak jest w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe organ przyjął, że rozporządzenie Nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 roku, w wyniku którego teren inwestycji objęty został strefą I obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań - Krzesiny nie obowiązuje i tym samym nie może stanowić podstawy prawnej odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. SKO podkreśliło również, iż organ I instancji pomimo powołania się na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lipca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) w związku z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony Środowiska (Dz.U. z 2008 roku Nr 25, poz, 150) w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu, jak również ewentualnych odstępstw w tym zakresie, nie przeprowadził w tej sprawie postępowania wyjaśniającego. Kolegium wskazało, iż w aktach sprawy znajdują się propozycje przestawione przez inwestora mające na celu zmniejszenie uciążliwości związanej z hałasem w obrębie terenu objętego inwestycją. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tych materiałów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. W. zaskarżając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, domagając się wydania jednoznacznej decyzji w sprawie warunków zabudowy. W ocenie Skarżącej, organ I instancji ponownie wyda decyzję odmowną, więc przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nic nie zmieni. Dodatkowo Skarżąca wskazała na opieszałość organu w załatwieniu sprawy, gdyż wydanie decyzji zajęło organowi ponad rok. W odpowiedzi na skargę Organ powołując się na uzasadnienie swojej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ograniczenie tych kompetencji do funkcji kontrolnej powoduje, że sąd administracyjny w postępowaniu sądowym ocenia legalność wydanych przez organy aktów administracyjnych. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte jest istotną wadą prawną, sąd eliminuje ten akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności - stosownie do uregulowań przewidzianych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 k.p.a. Sąd podzielił pogląd Organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ograny orzekające nie były związane ograniczeniami wynikającymi z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. Nr 40/07 zmieniającego rozporządzenie tego samego organu z dnia 17 grudnia 2003 r. Nr 82/03 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny w Poznaniu. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak również Sąd związane są oceną prawną i ustaleniami dokonanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 548/09. Postanowieniem tym NSA stwierdził, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007 r. weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 p.o.ś., który w dacie jego wydania w dniu 31 grudnia 2007 r. brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". Jednak z datą 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ust. 2 p.o.ś. i de lege lata brzmiał on "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". W konsekwencji NSA uznał, że w tej sprawie nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej – przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 p.o.ś., co oznacza, że przedmiotowe rozporządzenie nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. utraciło moc obowiązującą. z dniem 15 listopada 2008 r. Dodatkowo NSA podkreślił, że brak jest analogicznego przepisu do art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462). Przepis ów stanowi, że "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje". Ponadto z mocy prawa wojewodowie byli zobowiązani do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia w życie powyższej ustawy wykazów aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą, czego brak jest w tej sprawie. Oznacza to, że nowelizacja cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2008 r. zawierała powyższy przepis przejściowy. NSA powołał dodatkowo argument, że ratio legis ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jest prawidłowa implementacja prawa UE w tym zakresie, w tym także nowego zakresu przedmiotowego unormowania z art. 135 cyt. ustawy p.o.ś. w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania. Stąd, nie do przyjęcia byłaby teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej powyższej materialnoprawnej podstawie przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy, jeżeli ustawodawca nie unormował tej kwestii z powodu braku przepisów przejściowych. Mając na względzie treść art. 170 p.p.s.a. oraz treść powołanego wyżej postanowienia NSA z 6 października 2010 r. trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uznało, że rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2008 r. nie obowiązuje, a tym samym teren objęty inwestycją nie jest objęty strefą ograniczonego użytkowania, w której obowiązywałby zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej itp. Przepisy powyższego rozporządzenia nie mogą zatem stanowić podstawy odmowy wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wnioskowanej przez skarżącą. Ponadto zasadnie organ II instancji uznał, iż przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada przepisom rozporządzenia. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób organ I instancji ustalił wartości stanowiące wskaźnik zabudowy czy linię nowej zabudowy. Wartości te zostały wprost umieszczone w części opisowej i graficznej analizy funkcji zabudowy, a brak wskazania działek i parametrów ich zabudowy, na podstawie których zostały te wartości ustalone w toku postępowania administracyjnego. Prawidłowo również organ odwoławczy wskazał na fakt nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu. Organ I instancji pomimo powołania się na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lipca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w związku z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony Środowiska w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu, jak również ewentualnych odstępstw w tym zakresie, nie przeprowadził w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, iż dla wnioskowanego zamierzenia nie sposób określić warunków w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz kształtowania ładu przestrzennego, z uwagi na istniejące już zanieczyszczenia hałasem akustycznym i brak możliwości spełnienia przepisu ustawy Prawo ochrony Środowiska - przepisu odrębnego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. niezgodności inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 5 pzp. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestor zaproponował rozwiązania mające na celu zmniejszenie uciążliwości związanej z hałasem w obrębie terenu objętego inwestycją. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tych materiałów. Za niedopuszczalne należy uznać stwierdzenie organu I instancji, iż "uciążliwość hałasu lotniczego w omawianej części miasta jest faktem powszechnie znanym, stąd odstąpiono od poszukiwania innych dowodów potwierdzających przekroczenie dopuszczalnego hałasu". W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.01.2013 r. sygn. akt IV SA/Po 936/12, LEX nr 1274845). Odnośnie zarzutu opieszałości organu II instancji w wydaniu decyzji, to faktem jest, że sprawa była rozpoznawana przez SKO ponad rok, a brak jest w aktach jakiegokolwiek zawiadomienia stron o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy. Skarżąca natomiast mogła złożyć do Sądu, po uprzednim złożeniu zażalenia w trybie art. 37 kpa, skargę na bezczynność organu, jednak nie skorzystała z tego prawa. Reasumując, powyższe uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa i następnie naruszenia art. 107 §3 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 §1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.