II SA/Ke 857/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu zażalenia M. M., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji nr[...] z dnia [...]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2012r. M. M. domagał się od Komendanta Powiatowego Policji wydania zaświadczenia o przebiegu służby w okresie od 1 stycznia 2007r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji ze wskazaniem zajmowanych stanowisk, podstawy faktycznej i prawnej zajmowania danego stanowiska oraz przysługującego uposażenia i dodatków, grupy zaszeregowania oraz mnożnika kwoty bazowej. W odpowiedzi z dnia 19 grudnia 2012r. organ I instancji udzielił wnioskodawcy informacji, załączając wyciąg z przebiegu jego służby. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji uznał za bezzasadne zażalenie strony dotyczące niezałatwienia podania strony w formie i trybie przewidzianym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn. akt II SAB/Ke 7/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści, uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ I instancji do rozpatrzenia wniosku M. M. z dnia 12 grudnia 2012r. w części dotyczącej żądania wydania zaświadczenia o pełnieniu przez wymienionego obowiązków zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji nieprzerwanie w okresie od 1 stycznia 2007r. do dnia przeniesienia w stan spoczynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jeżeli organ uważa, że wydanie zaświadczenia o treści wnioskowanej przez stronę nie jest możliwe, ma obowiązek wydać przewidziane w art. 219 k.p.a. postanowienie. Jeśli tego nie czyni, dopuszcza się bezczynności, którą strona może zwalczać przy pomocy skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu organ nie wydał zaświadczenia żądanej treści przez skarżącego, gdyż nie potwierdził faktu nieprzerwanego pełnienia przez skarżącego obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego Sekcji Prewencji Komendy Powiatowej Policji w okresie od 1 stycznia 2007r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji. Ponadto organ pominął szereg okresów objętych wnioskiem strony, nie określając w żaden sposób, co w tym czasie robił skarżący, ani jaki też był wówczas jego status tj. 2 lipca - 15 lipca 2007r., 24 lipca - 21 września 2007r., 10 października - 31 października 2007r. oraz 5 czerwca - 15 lipca 2008r. Organ I instancji nie wydał postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej przez M. M. treści – wobec czego dopuścił się bezczynności, której usunięcie wymaga ponownego rozpatrzenia wniosku strony z dnia 12 grudnia 2012r. w pominiętej części. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 18 kwietnia 2013r. wraz z uzasadnieniem został przesłany organowi w dniu 5 lipca 2013r. Mając na uwadze treść ww. orzeczenia organ I instancji, po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, postanowieniem z dnia 11 lipca 2013r., po rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia 12 grudnia 2012r., odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W podstawie prawnej powołano art. 219 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie zaświadczenia, które urzędowo potwierdzałoby fakt, iż do dnia zwolnienia ze służby M. M. pełnił nieprzerwanie obowiązki na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP byłoby sprzeczne ze stanem faktycznym. Ze zgromadzonego materiału wynika bowiem, że M. M. powierzono obowiązki na stanowisku zastępcy dyżurnego tylko do dnia 15 października 2008r., a od dnia 16 października 2008r. zobowiązany był do wykonywania obowiązków wynikających z zajmowanego stanowiska referenta. Jednakże od 15 października 2008r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, M. M. przebywał na zwolnieniu lekarskim, a w związku z tym nie realizował żadnych zadań służbowych i nie podejmował żadnych czynności służbowych. Organ I instancji wskazał także czym zajmował się M. M. w okresach pomiędzy czasem, w którym powierzono mu obowiązki na stanowisku zastępcy dyżurnego. W zażaleniu na ww. postanowienie M. M. wniósł o jego uchylenie, zarzucając organowi niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia faktycznych okoliczności sprawy. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, przytaczając treść art. 217, 218 § 1, art. 219 K.p.a. wskazał, że w ramach postępowania odwoławczego dokonano szczegółowej analizy całokształtu materiałów sprawy, w wyniku której ustalono, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, a argumenty wskazane w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia. Odnosząc się do kwestii niewydania zaświadczenia o żądanej treści wskazano, że organ I instancji prawidłowo uzasadnił niemożliwość wydania przedmiotowego dokumentu. Pomimo bowiem długiego okresu powierzenia M. M. obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego, za końcową datę ich realizacji należy przyjąć dzień 15 października 2008r., wynikający z rozkazu personalnego nr 563 Komendanta Powiatowego Policji z dnia 29 maja 2008r., którym to po raz ostatni powierzono zainteresowanemu pełnienie obowiązków na ww. stanowisku w okresie od 16 czerwca 2008r. do 15 października 2008r. Następnie M. M. miał powrócić do wykonywania zadań na stanowisku referenta Ogniwa Ochronnego Sekcji Prewencji KPP, jednakże od dnia 15 października 2008r. do 16 stycznia 2009r. przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim. W międzyczasie na własną prośbę został skierowany w dniu 30 października 2008r. do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA, celem określenia stanu zdrowia i dalszej zdolności do służby Policji. W dniu 12 stycznia 2009r. do KPP wpłynęło orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej, z treści którego wynikało, że M. M. jest całkowicie niezdolny do służby w Policji i został zaliczony do III grupy inwalidów w związku ze służbą w Policji. Wobec powyższego na mocy postanowienia nr 1/2009, wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji dnia 12 stycznia 2009r., na okres do dnia zwolnienia ze służby M. M. został zwolniony od zajęć służbowych na stanowisku referenta. Następnie rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia 20 lutego 2009r. M. M. z dniem 20 lutego 2009r. został zwolniony ze służby w Policji. Odnosząc się do żądania strony o uchylenie wydanego wcześniej zaświadczenia w formie wyciągu z przebiegu służby organ wskazał, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie znajdują zastosowania przepisy art. 154 i 155 K.p.a. W konsekwencji przedstawionych okoliczności organ wskazał, że M. M. od dnia 16 października 2008r. do dnia zwolnienia ze służby nie realizował zadań i czynności służbowych, a tym bardziej nie pełnił obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego. W tym stanie rzeczy wniosek skarżącego nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. M. zarzucił organowi II instancji naruszenie: - zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez ograniczenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji czynności wyłącznie do kontroli już zgromadzonego przed organem I instancji materiału dowodowego, bez przeprowadzenia wymaganych przed tym organem własnych ustaleń i czynności, - zasady prawdy obiektywnej – przez naruszenie art. 7, 77, 78 i 80 w związku z art. 9 K.p.a., w zakresie w jakim organy obu instancji całkowicie pominęły wniesione środki dowodowe, w szczególności z postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji oraz z ewidencji systemu teleinformatycznego organu I instancji i zaświadczeń dla potrzeb dostępu do wskazanego systemu, z którego wynika bezterminowość zajmowania stanowiska zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji, - art. 104 K.p.a., w związku z równoczesnym naruszeniem art. 218 § 2 K.p.a. – wobec pominięcia przez organy obowiązku wydania wymaganych z mocy prawa decyzji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: - uchylenie wydanych w niniejszej sprawie postanowień w całości, - zobowiązanie organu I instancji do należytego załatwienia sprawy poprzez skuteczne uzupełnienie posiadanej przez ten organ dokumentacji przed rozpatrywaniem sprawy zaświadczeniowej o wymagane decyzje administracyjne, których organ ten – pomimo istniejącego obowiązku prawnego – do chwili obecnej nie wydał. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 6 października 2013r. skarżący popierając skargę zarzucił dodatkowo naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 K.p.a. oraz “art. 1, art. 2, art. 12 i art. 17 Europejskiego kodeksu dobrej administracji poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, wobec nie załatwienia mojego wniosku w pełnym i wymaganym przepisami prawa zakresie (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane postanowienie odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie zaświadczenia żądanej treści. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 12 grudnia 2012r. M. M. domagał się od Komendanta Powiatowego Policji wydania zaświadczenia o przebiegu służby w okresie od 1 stycznia 2007r. do dnia zwolnienia ze służby Policji ze wskazaniem zajmowanych stanowisk, podstawy faktycznej i prawnej zajmowania danego stanowiska oraz przysługującego uposażenia i dodatków, grupy zaszeregowania oraz mnożnika kwoty bazowej. W odpowiedzi z dnia 19 grudnia 2012r. organ I instancji udzielił wnioskodawcy informacji, załączając wyciąg z przebiegu jego służby. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach uznał za bezzasadne zażalenie strony dotyczące niezałatwienia podania strony w formie i trybie przewidzianym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn. akt II SAB/Ke 7/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści, uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ I instancji do rozpatrzenia wniosku M. M. z dnia 12 grudnia 2012r. w części dotyczącej żądania wydania zaświadczenia o pełnieniu przez wymienionego obowiązków zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji nieprzerwanie w okresie od 1 stycznia 2007r. do dnia przeniesienia w stan spoczynku. Mając na uwadze wskazania zawarte w ww. wyroku organ poddał analizie zgromadzony materiał dowodowy i stwierdził, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego tj. zaświadczenia, które urzędowo potwierdzałoby fakt, iż w okresie do dnia 1 stycznia 2007r. do dnia przeniesienia w stan spoczynku do dnia zwolnienia ze służby skarżący pełnił nieprzerwanie obowiązki na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP. Stanowisko organu jest zasadne. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 219 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach: - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wynika z kolei z art. 218 § 2 K.p.a. wydanie zaświadczenia przez organ administracji publicznej może być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres zależy nie tylko od żądania podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.06.2010r. o sygn. akt IV SA/Wa 661/10, Wspólnota 2010/35/44). Zaznaczyć trzeba – na co wskazuje NSA w wyroku z dnia 28.08.2013r. o sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011 – że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepis art. 218 K.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. W rezultacie postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych. W postępowaniu tym organ nie może, rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia, tworzyć nowych dokumentów i na nowo ustalać fakty, które winny wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie użyty w art. 218 § 2 K.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75 – 86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. Jak bowiem wynika z treści art. 217 K.p.a. zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.06.1983r. o sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983/1/47). Skład orzekający podziela argumentację organów obu instancji, iż posiadany przez organy materiał dowodowy nie uzasadniał wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Z akt administracyjnych wynika, że w latach 2007 - 2008 skarżącemu pisemnie powierzano pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KPP: 1) rozkazem personalnym z dnia 29 grudnia 2006r., którym powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków na ww. stanowisku w okresie od 1 stycznia 2007r do dnia 31 marca 2007r., 2) rozkazem personalnym z dnia 30 marca 2007r., którym powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków na ww. stanowisku w okresie od 1 kwietnia 2007r do dnia 30 czerwca 2007r., 3) rozkazem personalnym z dnia 30 października 2007r., którym powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków na ww. stanowisku w okresie od 1 listopada 2007r. do dnia 30 kwietnia 2008r., 4) rozkazem personalnym z dnia 29 maja 2008r., którym powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków na ww. stanowisku w okresie od 16 czerwca 2008r. do dnia 15 października 2008r. Rozkazem personalnym z dnia 5 lutego 2009r. skarżący został zwolniony ze służby ze stanowiska referenta Ogniwa Ochronnego Sekcji Prewencji Komendy Powiatowej Policji. Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z dnia 17 marca 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt II SA/Ke 250/09 oddalił skargę M. M. na powyższą decyzję organu odwoławczego. Reasumując, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie modyfikuje treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia. W doktrynie podkreśla się, że zaświadczenia są oświadczeniami wiedzy organu, a nie oświadczeniami woli organu. Ich istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach, a zatem nie rozstrzygają o istnieniu, bądź nie prawa bądź obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/13 zobowiązał organ I instancji do rozpatrzenia wniosku M. M. z dnia 12 grudnia 2012r. w części dotyczącej żądania wydania zaświadczenia o pełnieniu przez wymienionego obowiązków zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji nieprzerwanie w okresie od 1 stycznia 2007r. do dnia przeniesienia w stan spoczynku. W związku z tym, rozpoznając wniosek skarżącego organ zobowiązany był do wydania zaświadczenia bądź odmowy jego wydania. W sprawie istotne było to, czy posiadane przez organ dane były wystarczające do wydania zaświadczenia. Ponieważ, jak już wskazano powyżej, skarżący żądał potwierdzenia, że w okresie od 1 stycznia 2007r. do dnia przeniesienia w stan spoczynku nieprzerwanie pełnił obowiązki zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji, a okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji organu, organy prawidłowo stwierdziły, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, albowiem przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stosownym zakresie. Należy wyjaśnić skarżącemu, że w postępowaniu tym nie jest konieczne przeprowadzenie pełnego postępowania zgodnego z art. 7 K.p.a., skoro to postępowanie nie zmierza do rozpoznania sprawy administracyjnej. Postępowanie wywołane wnioskiem o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym, na co wskazują przepisy normujące wydawanie zaświadczenia (Dział VII K.p.a.). W związku z powyższym organ nie prowadzi pełnego postępowania dowodowego określonego w Dziale II K.p.a. Z tego względu, ponieważ żądanie skarżącego nie znajduje potwierdzenia w posiadanej przez organ ewidencji, rejestrach, bądź innych danych - prawidłowo odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści. Odnosząc się do przedłożonych przez skarżącego kserokopii dokumentów w tym grafików pełnionej służby wskazać trzeba za orzecznictwem i doktryną, że organ powinien opierać się na danych będących w jego posiadaniu, a nie dostarczonych przez stronę, ponieważ ich weryfikacja przekształciłaby postępowanie o wydanie zaświadczenia w postępowanie administracyjne ogólne, co byłoby w sprzeczności z przepisami Działu VII K.p.a. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.