II SAB/Kr 200/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R.B. na bezczynność Starosty N. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę N,. do podjęcia czynności lub wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 28 czerwca 2013 r. w zakresie pkt. "c", "g", "h", "i", "j’, "k", "l" - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty N. na rzecz skarżącego R.B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. R.B. wniósł skargę na bezczynność Zarządu Powiatu N. w załatwieniu wniosku z dnia 28 czerwca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, domagając się jej uwzględnienia oraz zobowiązania organu do udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu podniósł, że odrębnymi pismami z dnia 28 czerwca 2013 r. złożył do Zarządu Powiatu N. oraz Starosty N. wnioski w zakresie udostępnienia informacji publicznej i wskazanie: a/ kiedy Starosta N. uzyskał wiedzę, że zostały zmienione uchwały nr [...] i [...] Zarządu Województwa [...] ; b/ kiedy i w jaki dokładnie sposób organ dowiedział się o powyższych uchwałach; c/ kiedy i jakie dokładnie starania uczynił w kwestii dokonania przez Zarząd Województwa [...] zmiany uchwał tzn. na czym polegała i w jakich terminach była realizowana interwencja organu wymieniona w artykule umieszczonym w dniu 24 czerwca 2013 r. na portalu internetowym "[..]"; d/ kiedy i jakie dokładnie starania uczynił Zarząd Powiatu N. w kwestii dokonania przez Zarząd Województwa [...] zmiany uchwał tzn. na czym polegała i w jakich terminach była realizowana interwencja organu wymieniona w artykule e/ który dokładnie z członków zarządu, kiedy i na jakiej podstawie prawnej dokonywał interwencji; f/jakie względy zdecydowały o staraniu się o dokonanie zmiany uchwał; g/ czy przed podjęciem decyzji o podjęciu starań zmierzających do dokonania zmiany uchwał Staroście znana była treść i kulisy postanowienia SKO w T. ż dnia 22 maja 2013 r; h/ od kiedy i z jakiego źródła Starosta dysponował wyżej wymienionym postanowieniem SKO w T; i/ czy przed datą wydania postanowienia SKO w T. Starosta kontaktował się z prezesem Kolegium w sprawie trybu prowadzenia postępowania o sygn[...] ; j/ czy przed datą wydania postanowienia SKO w T. Starosta N. dostarczył prezesowi Kolegium lub do akt wyżej wymienionego postępowania albo w inny sposób powołał się na uchwałę nr [...] k/ czy po dacie wydania postanowienia SKO w T. Starosta N. kontaktował się w jakikolwiek sposób z Prezesem SKO w T. w sprawie trybu prowadzenia dalszego postępowania; l/ czy przed podjęciem decyzji o podjęciu starań zmierzających do dokonania zmiany uchwał Staroście znana była okoliczność zaskarżenia postanowienia SKO w T. z dnia 22 maja 2013 r. do WSA w Krakowie. Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. skarżący został poinformowany, że w dniu 29 maja 2013 r. do Starostwa Powiatowego w N. wpłynęła uchwała nr [...]. Starosta N. w dniu 6 czerwca 2013 r. wysłał do Marszałka Województwa [...] ostateczną decyzję Wójta Gminy P. z dnia 19 lutego 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn: Budowa zachodniej obwodnicy N. - połączenie m. B. z drogą krajową nr [...] , z klauzulą nadaną w dniu 3 czerwca 2013 r. poprzez co spełnione zostały warunki uzyskania dofinansowania i zawarcia umowy z Instytucją Zarządzającą MRPO na lata 2007 - 2013. Uchwała nr [...] została przesłana do Starostwa Powiatowego w N. w dniu 12 czerwca 2013 r. Uchwała nr [...] została przesłana do Starostwa Powiatowego w N. w dniu 21 czerwca 2013 r. Powyższe uchwały Zarządu Województwa [...] zamieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Postanowienie SKO w T. z dnia 22 maja 2013 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w N. w dniu 27 maja 2013 r. Wypowiedź Starosty N. zamieszczona na portalu internetowym jest wypowiedzią nieautoryzowaną. Oficjalne komunikaty zamieszczane są na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w N Skarżący stwierdził że w piśmie tym udzielono jedynie kilku z szeregu wnioskowanych informacji, nie udzielając tym samym odpowiedzi na punktu "c", "g", "h", J", "j", "k" i J" wniosku. W rezultacie Starosta N. dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Organ nie stwierdził bowiem, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, nie wydał też decyzji o odmowie ich udostępnienia. Ponadto w piśmie z dnia 10 lipca 2013 r autor nie wskazuje jakoby organ nie znajdował się w posiadaniu wnioskowanych informacji. Nawet okoliczność, że żądane przez skarżącego informacje publiczne nie zostały utrwalone w formie oficjalnych dokumentów urzędowych, nie oznacza jeszcze, że informacje te nie istnieją. W odpowiedzi na skargę Starosta N. wniósł o jej oddalenie. Wskazał że żądane przez wnioskodawcę informacje zmierzające do poznania szczegółów domniemanego wpływu członków Zarządu Powiatu N. na decyzje innego organu administracji w związku z realizacją inwestycji drogowej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu właściwej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołanie się przez wnioskodawcę na jego subiektywną ocenę treści publikacji medialnej w internecie, gdzie zawarte zostały informacje o interwencji Zarządu Powiatu N. w Zarządzie Województwa w przedmiocie ponownego wpisania inwestycji drogowej na listę projektów kluczowych jak i roli Zarządu Powiatu N. w toku licznych postępowań administracyjnych inicjowanych m.in. przez samego wnioskodawcę, samo w sobie nie może kwalifikować tych informacji jako publicznych. W swoim piśmie z dnia 10 lipca 2013 r. organ wskazał, że przedmiotowe wypowiedzi publikowane przez media nie były autoryzowane. W zaskarżonym zakresie nieudostępnienia informacji publicznej nie może być mowy w ogóle o powstaniu (wytworzeniu) lub ponownym wykorzystaniu informacji przetworzonej, albowiem kwestie akcentowane przez skarżącego nie dotyczą zarówno zasad funkcjonowania podmiotów publicznych jak też danych publicznych, a w konsekwencji zgonie z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. postanowił na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., póz. 270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.) rozdzielić do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargę R.B. z dnia 20 sierpnia 2013 r. na bezczynność Zarządu Powiatu N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.). Rozpoznawana przez sąd sprawa dotyczy na bezczynności organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarga tego typu nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jakkolwiek art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była skarga R.B. bezczynność Starosty N. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. Problematykę udzielenia informacji publicznej normują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.). Ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpni 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1009/05). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r. l OSK 1004/13 wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 października 2012 r. II SA/Kr 1192/12 wskazuje, iż informacja publiczna odnosi się do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. II SAB/Rz 48/12 wskazując, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Poglądy w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane lub posiadane przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ale także wszystko to co wiąże się z działaniem takiego podmiotu, w zakresie o którym mowa w art. 1 ustawy tj. w zakresie spraw publicznych. Będą objęte nią zatem informacje dotyczące także zachowania organów, ich aktywności podejmowanej w celu realizacji zadań publicznych i efekty tej aktywności. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu skarżący wystąpił do Starosty N. o informacje związane z szeroko rozumianą działalnością tego organu podejmowaną w ramach zamierzonej realizacji obwodnicy zachodniej N. i aktywności podejmowanej przez ten organ mającej na celu doprowadzenie do realizacji tej inwestycji. Odpowiedzi udzielone zostały skarżącemu tylko na niektóre z zadanych pytań. W tej sytuacji zdaniem sądu Starosta N. pozostaje w bezczynności co do pozostałych zapytań skarżącego. Zapytanie te dotyczyły bowiem działań podejmowanych przez starostę w ramach powierzonych mu zadań publicznych. Nie ma przy tym znaczenia, że chodzi o informację o rzeczywiste czy rzekome dokonywanie wpływu na decyzje innego organu administracji. W pierwszym przypadku była by to informacja publiczna dotycząca sfery działania organu administracji w zakresie spraw związanych z realizacją powierzonych mu zadań. W drugim przypadku (jeżeli do sugerowanych w piśmie działań nie dochodziło) organ miał możliwość powiadomić o tym skarżąca w piśmie. Jest też bez znaczenia czym motywowany był skarżący zadając pytania w trybie dostępu do informacji publicznej i że publikacja medialna z której czerpał wiedzę pozwalającą na zadanie takich właśnie pytań była niepublikowana. Ustawa nie wymaga od podmiotów zadających pytanie w trybie informacji publicznej rzetelnej, sprawdzalnej wiedzy na temat związany z zadawanym pytaniem ani też nie normuje ich intencji w zakresie weryfikacji żądań Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 wyroku Jednocześnie stwierdzono, iż bezczynność starosty nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż częściowo odpowiedział on na zadane pytania sam charakter zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, wymagał interpretacji obowiązujących przepisów i nie był oczywisty O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.