II SA/Wa 733/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Jacek Fronczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego J.K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] J. K. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej: – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwolnienia ww. funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej, – orzekł, że zwolnienie ze służby w Straży Granicznej następuje z dniem [...] lutego 2013 r., – w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] listopada 2012 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynął raport [...] J. K., w którym funkcjonariusz "wobec odczucia permanentnego działania strony służbowej o charakterze mobbingu oraz wykorzystywania w tym celu uprawnień wynikających z zajmowanych stanowisk służbowych a w konsekwencji postawienia mi zarzutu nieprzestrzegania etyki funkcjonariusza SG i działania na szkodę innego funkcjonariusza" zadeklarował wystąpienie ze służby z dniem [...] lutego 2013 r. Jednocześnie funkcjonariusz zwrócił się z prośbą o skierowanie go do Rejonowej Komisji Lekarskiej [...] Oddziale Straży Granicznej i wskazał, że przebywa na zwolnieniu lekarskim. Komendant Główny Straży Granicznej, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zwolnił [...] J. K. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, z późn. zm.). Od powyższego rozkazu personalnego funkcjonariusz złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podjętemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu powodów zwolnienia strony ze służby, 2. niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 6 k.p.a. 3. naruszenie art. 63 § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewezwanie do sprecyzowania wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu [...] J. K. ze służby stanowi art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, z późn. zm.). Zgodnie z nim funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. W sprawie jest bezsporne, że [...] J. K. spełnia przesłankę określoną w powołanym przepisie. Funkcjonariusz w raporcie z dnia [...] listopada 2012 r. nie podał podstawy prawnej zwolnienia ze służby w SG, lecz z jego treści niewątpliwie wynika, że funkcjonariuszowi chodziło o zwolnienie ze służby, gdyż w raporcie tym złożył deklarację wystąpienia ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2013 r. Takie zaś wykonanie woli funkcjonariusza było możliwe dopiero poprzez wydanie rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w SG. Powyższe oświadczenie woli funkcjonariusza trafnie zostało ocenione przez organ zwalniający, jako pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle powołanych okoliczności, w tym w szczególności wobec raportu funkcjonariusza o zwolnienie ze służby, działaniu organu I instancji, który zwolnienia ze służby dokonał na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, nie można postawić zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Służba w Straży Granicznej ma charakter dobrowolny (art. 34 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej). W sytuacji, gdy funkcjonariusz zgłosił wniosek o zwolnienie ze służby a posiada on ponad 30 lat wysługi emerytalnej, nie ma podstaw, aby organowi, który uwzględnił wniosek i zastosował w niniejszej sprawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, zarzucić przekroczenie granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do odwołania skarżącego organ stwierdził, iż zarzuty w nim podniesione nie zasługują na uwzględnienie, w tym dotyczący naruszenia art. 63 § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., poprzez niewezwanie strony do sprecyzowania wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. Za takim stanowiskiem przemawia, zdaniem organu, to, że zakres przedmiotowy postępowania wyznaczony został raportem [...] J. K. z dnia [...] listopada 2012 r. Raport ten dotyczył zwolnienia ze służby i w tym (wskazanym przez funkcjonariusza) przedmiocie został wydany rozkaz personalny. Organ zwalniający zastosował podstawę prawną zwolnienia najkorzystniejszą z możliwych dla funkcjonariusza. Tak więc nie było podstaw do wzywania funkcjonariusza do precyzowania raportu. Tym bardziej, iż żaden przepis prawa nie warunkuje wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby od wskazania przez wnoszącego raport okoliczności, intencji, czy też celu złożenia raportu. W ocenie organu odwoławczego, rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej, na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4, tj. z uwagi na nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, wydany został na podstawie i w granicach prawa. Określenie daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby nastąpiło z uwagi na treść przepisów art. 110 i 130 k.p.a. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. obrazę art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędne zastosowanie, 2. błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez uznanie deklaracji skarżącego o wystąpieniu ze służby, jako wniosku o zwolnieniu ze służby stałej w SG, 3. obrazę art. 136 k.p.a. w zw. z art. 62 § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniających dowodów co do faktycznej podstawy zwolnienia wyrażonej w deklaracji z dnia [...] listopada 2012 r. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, iż organy obu instancji błędnie przyjęły jako podstawę rozkazu przepis art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, w sytuacji gdy winny zastosować normę art. 45 ust. 3 ustawy o SG, względnie w przypadku wątpliwości co do podstawy prawnej wskazanej w żądaniu winny były zobowiązać skarżącego do jej precyzyjnego wskazania. Zaistniała sytuacja nie uprawniała do decydowania za skarżącego na jakiej podstawie prawnej chce się zwolnić ze służby. W ocenie skarżącego, argumentacja organu zmierzająca do wykazania, że zastosowana podstawa zwolnienia była najkorzystniejsza z możliwych dla funkcjonariusza, nie jest prawdziwa. Ponadto, zdaniem skarżącego, organy obu instancji bezpodstawnie potraktowały złożoną przez niego deklarację o zwolnieniu ze służby z dniem [...] lutego 2013 r. jako wniosek o zwolnienie ze służby stałej w Straży Granicznej, bowiem zawarł w niej jeden element o charakterze wnioskowym, którym był wniosek o skierowanie na komisję lekarską. Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe kryteria oceny zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie spór w istocie dotyczy tego, jaki charakter miało pismo [...] J. K. z dnia [...] listopada 2012 r. skierowane do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Pismo to bowiem wszczęło postępowanie w sprawie, zatem wymagało przede wszystkim precyzyjnego wyjaśnienia, jakie są intencje wnoszącego pismo. W piśmie tym została zawarta deklaracja wymienionego funkcjonariusza o treści "wobec odczucia permanentnego działania strony służbowej o charakterze mobbingu oraz wykorzystywania w tym celu uprawnień wynikających z zajmowanych stanowisk służbowych a w konsekwencji postawienia mi zarzutu nieprzestrzegania etyki funkcjonariusza SG i działania na szkodę innego funkcjonariusza niniejszym deklaruję wystąpienie ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2013 r.". W dalszej jego części funkcjonariusz wskazuje na swoje problemy związane ze stanem zdrowia i zwraca się z prośbą o skierowanie do Rejonowej Komisji Lekarskiej. Z powyższego wynika, że owa "deklaracja" funkcjonariusza winna być oceniana z uwzględnieniem tych wszystkich podnoszonych w piśmie kwestii, co nie zostało dokonane. Organ rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. zwolnił [...] J.K. ze służby stałej Straży Granicznej z dniem [...] listopada 2012 r., zaś próbę wyjaśnienia sprawy mobbingu podjął dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r., wzywając funkcjonariusza do uzupełnienia pisma z dnia [...] listopada 2012 r. W ocenie Sądu, pismo z dnia [...] listopada 2012 r. nie mogło być traktowane jako wniosek funkcjonariusza wszczynający postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby, lecz jedynie jako jego deklarację, propozycję rozwiązania problemu, który przedstawił on w tym piśmie, występującego w jego środowisku służbowym. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, Warszawa 1988 r. "deklarować", to znaczy "wyrażać gotowość do czegoś", "zobowiązywać się do czegoś", a zatem do czegoś, co nastąpi w przyszłości. Przyjąć zatem należy, iż w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. funkcjonariusz deklaruje gotowość do odejścia ze służby z dniem [...] lutego 2013 r., ale niekoniecznie wiąże to ze zwolnieniem, gdyż składa wniosek o skierowanie go do Rejonowej Komisji Lekarskiej. Wniosek jest więc nieprecyzyjny, funkcjonariusz bowiem jedynie deklaruje, a nie wnosi o zwolnienie. W sprawie konieczne było zatem ustalenie intencji wnoszącego pismo, zwłaszcza wobec zawartego w piśmie wniosku o skierowanie do komisji lekarskiej i wezwanie funkcjonariusza w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania wniosku. Organ sam w sprawie zauważa, że wniosek może budzić wątpliwości i budzi w istocie wątpliwości, a zatem wymagał zastosowania trybu naprawczego uregulowanego tym przepisem. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż z uzasadnienia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, iż organ przyjmuje, że funkcjonariusz złożył pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby, a jednocześnie dokonuje jego zwolnienia na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej. Powołany przepis pozwala zwolnić funkcjonariusza ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Natomiast pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza ze służby stanowi podstawę jego zwolnienia na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej. Nie trzeba wykazywać, że powołane przepisy określają odmienne tryby zwolnienia funkcjonariusza przy zaistnieniu wskazanych w nich przesłanek i każda z nich stanowi odrębną podstawę zwolnienia. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja, jak i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny, nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien ponownie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowolnego, z uwzględnieniem powyższych uwag. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.