IV SA/Wa 1772/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku oddala skargę IV SA/Wa 1772/13 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia T. z siedzibą w Z. (dalej "Stowarzyszenie") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy. II. Zaskarżone obecnie postanowienie GDOŚ zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 6 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie zgłosiło do RDOŚ szkodę w środowisku polegającą na masowej śmierci ryb w Jeziorze T. Według przedłożonej informacji, w sierpniu 2012 r. na Jeziorze T. , dzierżawca - właściciel Gospodarstwa Rybacko-Wędkarskie O. (dalej "jezioro", "gospodarstwo", "właściciel gospodarstwa") postawił sieci, które do dnia przedłożenia zgłoszenia nie zostały zdjęte. Sieci w tym okresie nie były wybierane, ani w żaden sposób kontrolowane. Doprowadziło to do masowego śnięcia ryb. Do zgłoszenia dołączono dokumentację fotograficzną (3 zdjęcia), które obrazowały sieci rybackie. Nie wskazano natomiast dokładnego miejsca, ani czasu wykonania fotografii. Zgłoszenie zostało dokonane na podstawie art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2007 r. Nr 75, poz. 493 ze zm.), dalej "ustawy szkodowej". Zgodnie z art. 7 ust. 1 tejże ustawy, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. 2. Pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie uzupełniło zgłoszenie, wskazując, że szkoda w środowisku dotyczy chronionego gatunku ryby — różanki (Rhodeus sericeus) poprzez zmniejszenie jego liczebności oraz zwiększenie jego śmiertelności w wyniku wielomiesięcznego zastawienia jeziora sieciami. Dodatkowo wskazał, że wystąpiła szkoda w środowisku w wodach poprzez pogorszenie warunków fizykochemicznych wody w jeziorze oraz poprzez pogorszenie jakości wód śródlądowych stanowiących środowisko życia ryb w warunkach naturalnych. W ocenie zgłaszającego jest to skutek pozostawienia w jeziorze sieci, w których z kolei przez wiele miesięcy znajdowały się martwe, rozkładające się ryby. 3. W następstwie dokonania zgłoszenia przez Stowarzyszenie RDOŚ podjął czynności wyjaśniające celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania, o którym mowa w art.24 ust.5 ustawy szkodowej. W ramach powyższego: (3.1) Pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. RDOŚ zwrócił się do właściciela gospodarstwa o przedłożenie informacji, czy i w jakiej części jeziora zostały ustawione i pozostawione do teraz sieci rybackie, jaką wielkość oczek miały ustawione sieci, jakie gatunki ryb (według np. operatu rybackiego) występują w jeziorze. (3.2) Działając na podstawie art.50 § 1 k.p.a. RDOŚ wystąpił do Stowarzyszenia o wskazanie danych źródłowych (np. opracowań naukowo-badawczych), na których Stowarzyszenie oparło wniosek o występowaniu różanki w wodach wspomnianego zbiornika wodnego. Wezwano również do przedłożenia informacji na temat liczebności populacji różanki w wodach tego jeziora, na podstawie której sformułowano wniosek o zmniejszeniu liczebności tego gatunku. Ponadto poproszono o przedłożenie dokumentacji fotograficznej obrazującej zjawisko masowego śnięcia ryb oraz o wyjaśnienie, czy woda ze zbiornika była poddana analizom fizykochemicznym oraz ewentualnie z jakimi wynikami badań porównano te analizy, wnioskując o pogorszeniu warunków fizykochemicznych i jakości wód zbiornika. (3.3) Pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. RDOŚ wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") z prośbą o przedłożenie dokumentacji, określającej stan chemiczny wód przedmiotowego jeziora. (3.4) Pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. WIOŚ poinformował, że nie posiada aktualnych danych na temat jakości wód tego jeziora. Ostatnie badania były prowadzone w 1991 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas systemem oceny jakości wód, przedmiotowy zbiornik sklasyfikowano do II klasy czystości. Jezioro określono jako zbiornik niezanieczyszczony, o umiarkowanym, a nawet niskim stanie zaawansowania trofii. (3.5) W dniu 1 lutego 2013 r. do RDOŚ wpłynęły wyjaśnienia właściciela gospodarstwa. W przedłożonym piśmie właściciel gospodarstwa oświadczył, że: - nigdy nie pozostawiał zastawionych sieci na zimę, - podczas odłowów stosuje sieci o oczkach 28-31 mm, - jego żak (sieć) leży na dnie przed ujściem B. , około 20-30 m od faktycznie zastawionej sieci w przedmiotowym jeziorze, - sieć pozostawiona w zbiorniku, nie należy do niego, - żak został postawiony w sposób niefachowy (skrzydła są postawione, ale kutel i reszta leżą); nie ma zatem możliwości, aby ryby mogły tam wpłynąć; oczka tej sieci są kilkucentymetrowe, - co prawda autor operatu rybackiego wymienia słonecznicę i różankę jako gatunki występujące w obwodzie rybackim Jeziora D. , jakkolwiek nie precyzuje, w którym zbiorniku występują te ryby; obwód rybacki Jeziora D. obejmuje bowiem wody pięciu jezior, rzeki oraz kanału, - jako wieloletni użytkownik tego akwenu, nigdy nie stwierdził występowania gatunków chronionych ryb. (3.6) W dniu 5 lutego 2013 r. do RDOŚ wpłynęły wyjaśnienia Stowarzyszenia, przy których załączono opracowanie M. P. dotyczące różanki (Rhodeus sericeus). Stowarzyszenie podniosło w piśmie na następujące okoliczności: - sieci pozostawiono w południowej części jeziora, w odległości od 5 do 10 m od trzcin, - w sieciach znajdowały się martwe, gnijące ryby o wielkości od 5 do 10 cm, - osoby zatrudnione przez dzierżawcę jeziora próbowały wyjąć sieci z wody, - Stowarzyszenie nie prowadziło badań fizykochemicznych przedmiotowego jeziora, - pozostawione w sieci na kilka miesięcy gnijące ryby mogły spowodować niekorzystne zmiany stanu wody, z których szczególnie groźne są zmiany mikrobiologiczne. 4. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania, zmierzającego do wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska, tj. właściciela gospodarstwa, obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w gatunku chronionym różance i w wodach Jeziora T. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, RDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: Właścicielowi gospodarstwa można przypisać przymiot podmiotu korzystającego ze środowiska, ze względu na spełnianie przesłanek określonych w art.3 pkt 20 lit.a Prawa ochrony środowiska - osoba prowadząca działalność wytwórczą w zakresie rybactwa śródlądowego. Prowadzenie działalności wytwórczej w zakresie rybactwa śródlądowego nie wpisuje się w żaden z wymienionych w art. 3 ustawy szkodowej rodzajów działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Jeżeli dana działalność nie została wykazana w art.3 ustawy szkodowej, to nie jest traktowana jako stwarzająca ryzyko szkody w środowisku. Oznacza to, że podmiot korzystający ze środowiska, prowadzący taką działalność nie odpowiada w trybie wspomnianej ustawy za szkody w wodach i w powierzchni ziemi. Inaczej sytuacja przedstawia się jeśli chodzi o gatunki chronione i chronione siedliska przyrodnicze. W tych przypadkach, do wyrządzenia szkody bądź spowodowania zagrożenia nią może dojść wskutek prowadzenia działalności, niezależnie od tego, czy jest to działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku. Istotne jest natomiast, czy do szkody lub zagrożenia nią doszło z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Najistotniejsze jest jednak ustalenie, czy w sprawie doszło w ogóle do wyrządzenia szkody w środowisku. W omawianej sprawie zgłoszenie dotyczyło wystąpienia szkody w chronionym gatunku ryby — różance (Rhodeus sericeus) poprzez zmniejszenie jego liczebności oraz zwiększenie jego śmiertelności w wyniku wielomiesięcznego zastawienia jeziora sieciami. Szkoda w środowisku została zdefiniowana w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej. Zgodnie z tą definicją przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska. Ustawodawca określił również definicję szkody w środowisku w gatunkach chronionych jako zmianę mającą znaczący, negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków chronionych. Na podstawie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2011 r. Nr 237, poz. 1419), różanka (Rhodeus sericeus) jest gatunkiem objętym ochroną ścisłą. Różanka jest jedną z najmniejszych ryb karpiowatych Europy, gdyż jej maksymalna długość całkowita nie przekracza 9 cm. Ciało różanki jest silnie bocznie spłaszczone. W Polsce różanka występuje na terenie całego kraju, tworząc populacje o zróżnicowanej wielkości (Inspekcja Ochrony Środowiska "Monitoring gatunków zwierząt. Przewodnik metodyczny. Część trzecia" pod redakcją Małgorzaty Makomaskiej- Juchiewicz i Pauliny Baran, 2012 r.). Aby określone działanie lub zaniechanie uznać za szkodę w środowisku, musi nastąpić negatywny dla środowiska skutek. Skutek ten musi być mierzalny i oceniony w stosunku do stanu początkowego. Brak negatywnych zmian lub wystąpienie negatywnych zmian, których jednak nie da się zmierzyć, powoduje że nie mamy do czynienia ze szkodą w środowisku. W rozpatrywanej sprawie nie zostało udowodnione, ani nawet uprawdopodobnione, że różanka występuje w Jeziorze T. Co prawda, zgłaszający przedłożył opracowanie M. P. dotyczące różanki wskazując, że obrazuje ono rozmieszczenie tego gatunku w Polsce, w tym w jeziorach północno-wschodniej Polski. Faktycznie, opracowanie zawiera poglądowe rozmieszczenie geograficzne różanki. Na mapie zostały zaznaczone stanowiska tej ryby. W ocenie RDOŚ, nie wskazano tam Jeziora T., jako miejsca bytowania różanki. Zbiornik ten znajduje się na północny-wschód od miejsca wskazanego na mapie, jako siedlisko tego gatunku chronionego. Prawdopodobnie jest to jedno z jezior, przez które przepływa rzeka P. — Jezioro W. lub Jezioro I. Na tych właśnie stanowiskach badawczych był prowadzony w latach 2009-2010, przez Inspekcję Ochrony Środowiska, monitoring przyrodniczy obejmujący obserwację różanki. Rozmieszczenie stanowisk monitoringowych wraz z ich opisem (między innymi stanowisk: P. – P. i P. – W.) oraz wyniki tego monitoringu można znaleźć w opracowaniu pt. "Monitoring gatunków i siedlisk przyrodniczych ze szczególnym uwzględnieniem specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura 2000. Wyniki monitoringu." (aktualizacja z 18.04.2012 r., koordynatorzy: Mirosław Przybylski, Krzysztof Kukuła). Mając powyższe na uwadze, uwzględniając ustawową definicję szkody w środowisku, należy zauważyć, że w omawianej sprawie nie mamy do czynienia ze szkodą w środowisku w gatunku chronionym - różance. Przede wszystkim, nie zostało w żaden sposób udokumentowane, że w jeziorze bytuje różanka oraz jaka jest jej liczebność (brak stanu początkowego). Ponadto w żadem sposób nie zostało udowodnione, że w zbiorniku nastąpiło masowe śnięcie ryb, w tym różanki (brak znaczącego, negatywnego wpływu na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tego gatunku). Tym samym nie można mówić, że nastąpiło zmniejszenie liczebności tego gatunku oraz zwiększenie jego śmiertelności. Są to bowiem kryteria oceny wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionym, zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz. 501). Udowodnienie, że w sprawie zostały spełnione te kryteria, pozwala dopiero na sankcjonowanie obowiązku podjęcia działań naprawczych. Abstrahując od powyższego, warto również dodać, że nawet jeśli w Jeziorze T. bytowałaby różanka, to jest mało prawdopodobne, a nawet niemożliwe, że nastąpiłoby zwiększenie jej śmiertelności wskutek zastawiania w jeziorze sieci rybackich. Z oświadczenia użytkownika rybackiego Jeziora T. wynika, że podczas odłowów stosuje sieci o oczkach 28-31 mm. Uwzględniając zatem budowę morfologiczną tej ryby (bardzo niewielkie rozmiary), można wskazać, że prawdopodobieństwo zatrzymania różanki w takiej sieci, jest niskie. Zdaniem M. P., podstawowym zagrożeniem różanki jest postępująca degradacja środowiska wodnego, głównie zanieczyszczenia przemysłowe, które ograniczają lub eliminują małże z rodziny skójkowatych (różanka wykorzystuje małże do rozrodu). Dodatkowo, jak wskazał właściciel gospodarstwa, zastawione w jeziorze sieci nie należą do niego, zostały postawione w sposób niefachowy, co uniemożliwia wpłynięcie tam jakichkolwiek ryb. Należy jednak wskazać, że wszelkie nieprawidłowości w zakresie rybactwa śródlądowego reguluje ustawa o rybactwie śródlądowym. Na mocy tej ustawy została powołana Państwowa Straż Rybacka, do której zadań należy między innymi kontrola przestrzegania ustawy o rybactwie śródlądowym, a także prowadzenie postępowań w przypadkach ujawnienia wykroczeń i przestępstw naruszających przepisy tejże ustawy. Niezależnie zatem od tego, do kogo należą sieci, przez kogo i w jaki sposób zostały postawione, wszystkie przejawy ewentualnego kłusownictwa należy zgłaszać właściwym organom, posiadającym uprawnienia do podejmowania czynności kontrolnych i sankcyjnych. W tym zakresie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym. 5. Stowarzyszenie wniosło do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. zażalenie Stowarzyszenia na postanowienie RDOŚ, GDOŚ utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy. W ocenie organu odwoławczego nie można w rozpatrywanej sprawie uznać, że wystąpiły przesłanki świadczące o tym, że na skutek działań, będących przedmiotem zgłoszenia doszło do negatywnego oddziaływania na gatunek chroniony. W sprawie nie potwierdzono występowania różanki w wodach przedmiotowego jeziora. RDOŚ podjął działania w celu ustalenia, czy różanka występuje w przedmiotowym jeziorze, niemniej materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje podstaw do przyjęcia, że występowanie takie miało miejsce. Nawet przyjęcie założenia, że różanka występowała w jeziorze, nie dawałoby automatycznie podstaw do przyjęcia, że pozostawienie sieci spowodowało eliminację różanki z wód jeziora. Odłowienie różanki, będące przedmiotem zgłoszenia, nawet gdyby miało miejsce, nie mogłoby skutkować negatywnym wpływem na rozmieszczenie i liczebność populacji różanki na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku. Taki skutek można byłoby osiągnąć poprzez prowadzenie gospodarki rybackiej nastawionej na odłów różanki. Dokumentacja fotograficzna nie potwierdza masowej śmierci omawianego gatunku. Nie przekonuje założenie, że sieci postawiono celem odłowienia różanki, albowiem ryba ta nie ma gospodarczego znaczenia. Jednocześnie różanka, ryba o bardzo małych rozmiarach, nie mogłaby być zatrzymana przez sieci o kilkucentymetrowych oczkach. Jeśli rzeczywiście sieci zostały zastawione na różankę, to fakt ten należało zgłosić do Państwowej Straży Rybackiej. Wyraźnego rozróżnienia wymaga reżim ochrony gatunkowej, przewidzianej w ustawie o ochronie przyrody od reżimu przewidzianego w ustawie szkodowej. Nie podlega ocenie w niniejszej sprawie podniesiona przez Stowarzyszenie próba ukrycia dowodów (poprzez usunięcie sieci) przez pracowników właściciela gospodarstwa. IV. Stowarzyszenie wniosło do Sądu skargę na decyzję GDOŚ, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 KPA, w związku z art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493, ze zm.), gdyż organ nie przeprowadził rzetelnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy i ustalenia, czy w wódach jeziora T. rzeczywiście występuje gatunek chroniony - ryba różanka, organ nie przeprowadził też wizji lokalnej miejsca zdarzenia, badań fizykochemicznych wody oraz nie przeprowadził przesłuchania świadków zdarzenia, 2) art. 6 pkt 11) lit. a) w związku z art. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że działalność w zakresie rybactwa śródlądowego nie może być źródłem szkód w środowisku, gdyż przepis art. 3 w/w ustawy w sposób enumeratywny wskazuje rodzaje działalności, które stwarzają ryzyko szkody w środowisku. Uzasadniając zarzuty skargi, Stowarzyszenie podniosło w szczególności, co następuje: Ze stanowiskiem organów obu instancji nie sposób się zgodzić zarówno jeśli chodzi o kwestię wykładni mającego zastosowanie w sprawie prawa materialnego - pojęcia "szkody w środowisku", jak też i w kwestii odniesienia tej szkody do pojęcia "właściwego stanu ochrony gatunku" i identyfikacji szkodowości w zmniejszeniu naturalnego zasięgu całego gatunku obecnie lub w dającej się przewidzieć przyszłości. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma regulacja prawna ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493, ze zm.) określająca zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Ustawa ta dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia do polskiego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. Urz. UE L 143/56 z 30.04.2004, str. 56; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 8, str. 357) - dalej jako "dyrektywa 2004/35/WE". Podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji był przepis art. 6 pkt 11) lit. a) ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. definiujący pojęcie "szkody w środowisku" przez którą ustawodawca rozumie "negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227)". Dokonana przez organy obu Instancji wykładnia tego przepisu była podstawą do wydania postanowienia o odmowie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, jak również postanowienia utrzymującego je w mocy. Skarżące Stowarzyszenie nie zgadza się z dokonaną przez organy wykładnią przepisu art. 6 pkt 11) lit. a) ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r., gdyż prowadzi ona w swej istocie do zaprzeczenia celu i sensu regulacji prawnej dotyczącej szkód w środowisku wskazanych w dyrektywie 2004/35/WE. Należy zgodzić się z poglądem, że ustawa szkodowa ma charakter uzupełniający wobec przepisów ustawy o ochronie przyrody i Prawa ochrony środowiska, nie mniej jednak jej wykładnia i stosowanie powinny wzmacniać ochronę środowiska, a nie ją osłabiać. Ustawa szkodowa nie może być bowiem instytucją prawną, dla której nie można znaleźć zastosowania w praktyce. Ocena legalności wydanych postanowień powinna rozpocząć się od przywołania treści art. 2 pkt 1) lit a) dyrektywy 2004/35/WE oraz treści Załącznika I do niej. Zawarta tam definicja "szkody w środowisku" została wprost przeniesiona do regulacji art. 6 pkt 11) lit. a) ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. oraz z pewnymi modyfikacjami do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501). Definicja ta nie odwołuje się do jakichkolwiek postanowień ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ani nie ogranicza pojęcia "szkody w środowisku" do działalności wymienionej w art. 3 ustawy szkodowej. Ma ona bowiem charakter definicji samoistnej i jest powiązana z ustawą o ochronie przyrody oraz Prawem ochrony środowiska poprzez tożsamy obszar regulacji prawnej (ochronę środowiska). Pojęcie szkody (art. 6 pkt 11) ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. uzależnia od normatywnego kryterium "zmiany stanu lub funkcji w środowisku" a nie od rodzajów prowadzonej działalności. Przepis art. 3 ustawy szkodowej wskazuje rodzaje działalności, które z mocy prawa stwarzają ryzyko szkody w środowisku, co nie oznacza, że innego rodzaju działalność takiej szkody nie może wyrządzić. W konsekwencji Skarżący stoi na stanowisku, że działalność w zakresie rybactwa śródlądowego także może być źródłem szkód w środowisku. Działalność rybacka niewłaściwie prowadzona może być przyczyną szkód w środowisku wodnym, m.in. poprzez odłów ryb zakazanymi technikami (np. poprzez rażenie prądem), odłów ryb w okresach ochronnych, grodzenie jezior sieciami czy też niszczenie naturalnych siedlisk ryb. W tym zakresie stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest wynikiem dokonania błędnej wykładni przepisu art. 6 pkt 11) w związku z art. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. Skarżący podnosi, że analiza zgłoszonego wniosku dotyczącego szkody w wodach oraz w gatunku chronionym - różance - powinna odbyć się w odniesieniu do gatunku chronionego w oparciu o kryteria wskazane w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501), tj.: "1. Kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionym jest zmiana lub zmiany powodujące jeden lub więcej z następujących mierzalnych skutków: 1) zniszczenie lub uszkodzenie siedliska gatunku chronionego; 2) pogorszenie stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego na terenie gminy lub województwa, kraju; regionu biogeograficznego lub Wspólnoty Europejskiej, polegające w szczególności na: a) zmniejszeniu liczebności populacji gatunku chronionego, zmniejszeniu jej zagęszczenia lub zmniejszeniu zajmowanej przez nią powierzchni lub b) pogorszeniu możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego; jej rozprzestrzeniania się lub pogorszeniu innych funkcji życiowych, lub c) zwiększeniu śmiertelności, lub d) ograniczeniu możliwości kontaktu populacji gatunku chronionego z populacjami sąsiednimi; 3) zmniejszenie powierzchni lub pogorszenie użyteczności dla gatunku chronionego zasobów jego siedliska na terenie gminy lub województwa, kraju, regionu biogeograficznego lub Wspólnoty Europejskiej; 4) pogorszenie możliwości ochrony gatunku chronionego, w tym możliwości uzyskania właściwego stanu jego ochrony" Oznacza to, że organ powinien w pierwszej kolejności z urzędu ustalić warunki początkowe dla populacji gatunku chronionego w analizowanym obszarze, m.in. w oparciu o powszechnie dostępne informacje, informacje o środowisku gromadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, np. poprzez dokonanie wizji lokalnej, a następnie ustalić czy zaszły negatywne zmiany przy użyciu następujących kryteriów wskazanych powyżej. Mimo, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. wskazał jednoznacznie, że nie posiada aktualnych danych nt. jakości wód tego jeziora, to organ I instancji nie zażądał ich przeprowadzenia, co pozwoliłoby na ocenę tego, czy wody zostały skażone czy też nie. Organ II instancji, w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a skoncentrował się na krytyce przedłożonych dowodów, gdy tymczasem zawiadomienie Stowarzyszenia miało jedynie na celu uruchomienie postępowania, a nie zastępowanie czynności organów ochrony środowiska. W tym zakresie oba organy nie zastosowały obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy materialnej (art. 7 KPA) i nie dążyły do ustalenia rzeczywistej przyczyny zdarzenia (art. 77 § 1 KPA), poprzestając na wykonaniu czynności zdawkowych. Działania organu I instancji, nie polegały na przeprowadzeniu rzetelnego postępowania wyjaśniającego, gdyż żaden z pracowników organu nie przeprowadził wizji lokalnej, która w tej sprawie powinna być wykonana z urzędu i nie przesłuchał zgłoszonych świadków oraz nie zasięgnął informacji z Państwowej Straży Rybackiej. Organ - kierując się zasadą prawdy materialnej (art. 7 KPA) - nie może przerzucać ciężaru przeprowadzenia dowodów na zgłaszającego szkodę żądając m.in. uprzedniego wyliczenia populacji różanki czy innego gatunku chronionego w lokalnych jeziorach, skoro wiadomo, że populacja tego gatunku występuje w okolicznych jeziorach. W ocenie Stowarzyszenia, to organy obu instancji, powinny z urzędu zweryfikować informację o zaistnieniu szkody i o osobie sprawcy szkody wskazanej przez Stowarzyszenie - zgodnie z art. 7 KPA, skoro zgłoszone dowody (zdjęcia i świadkowie), mogły potwierdzić te okoliczności. V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem czynności organów administracji, zakończonych zaskarżonym obecnie postanowieniem GDOŚ, była ocena zasadności dokonanego przez Stowarzyszenia zgłoszenia o wystąpienia szkody w środowisku celem ustalenia, czy zgłoszenie daje podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art.15 ust.1 o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ("ustawie szkodowej", "ustawie"). 2. Stosownie do art.24 ust.1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna (art.24 ust.2 ustawy). Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, zawiera: 1) imię i nazwisko albo nazwę podmiotu zgłaszającego bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, jego adres zamieszkania albo adres siedziby; 2) określenie rodzaju, opis, wskazanie miejsca i datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art.24 ust.3 ustawy). Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (art.24 ust.4 ustawy). Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze; art. 17 stosuje się odpowiednio (art.24 ust.5 ustawy). Organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art.24 ust.7 ustawy). Art.6 pkt 11 ustawy szkodowej definiuje pojęcie szkody w środowisku. Zgodnie z tą definicją, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi; Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz.501), kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionym jest zmiana lub zmiany powodujące jeden lub więcej z następujących mierzalnych skutków: 1) zniszczenie lub uszkodzenie siedliska gatunku chronionego; 2) pogorszenie stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego na terenie gminy lub województwa, kraju, regionu biogeograficznego lub Wspólnoty Europejskiej, polegające w szczególności na: a) zmniejszeniu liczebności populacji gatunku chronionego, zmniejszeniu jej zagęszczenia lub zmniejszeniu zajmowanej przez nią powierzchni lub b) pogorszeniu możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego, jej rozprzestrzeniania się lub pogorszeniu innych funkcji życiowych, lub c) zwiększeniu śmiertelności, lub d) ograniczeniu możliwości kontaktu populacji gatunku chronionego z populacjami sąsiednimi; 3) zmniejszenie powierzchni lub pogorszenie użyteczności dla gatunku chronionego zasobów jego siedliska na terenie gminy lub województwa, kraju, regionu biogeograficznego lub Wspólnoty Europejskiej; 4) pogorszenie możliwości ochrony gatunku chronionego, w tym możliwości uzyskania właściwego stanu jego ochrony. 3. Przepisami ustawy szkodowej transponowano do polskiego porządku prawnego przepisy Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. Regulacje ustawy szkodowej odnośnie definicji szkody w środowisku i działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku stanowią dokładne odwzorowanie zapisów Dyrektywy. W art. 2 pkt 1 lit. a Dyrektywy określono definicję szkody w środowisku wyrządzoną gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych. Definicja ta pokrywa się z definicją prezentowaną w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej. Natomiast w art. 3 ust. 1 lit. a dotyczącym zakresu stosowania, Dyrektywa określa, że ma ona zastosowanie do "szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu przez wykonywanie działalności zawodowej wymienionej w załączniku III oraz do wszelkiego bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem takich szkód w wyniku wspomnianej działalności". Natomiast w lit. b wspomnianego przepisu określono, że do szkód wyrządzonych gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych może dojść na skutek innej działalności, niż działalność wymieniona we wspomnianym załączniku III. Definicja szkody w środowisku wyrządzona gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych, zawarta w Dyrektywie, odnosi się do szkody mającej znaczący negatywny wpływ na osiągniecie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony takich siedlisk lub gatunków. Waga takiego wpływu musi być oceniona w odniesieniu do warunków początkowych. Takie samo brzmienie mają przepisy wynikające z polskiego prawa. W art. 2 ustawy szkodowej odniesiono się do działalności podmiotu korzystającego ze środowiska mogącej skutkować wystąpieniem szkody w środowisku w wodach i powierzchni ziemi i działalność taka została określona jako działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku. W odniesieniu do pozostałych rodzajów szkód w środowisku nie jest wymagana przesłanka wymienionej wyżej działalności; może do takiej szkody dojść na skutek jakiejkolwiek innej działalności jednak w połączeniu z winą sprawcy. Natomiast w art. 3, podobnie jak w Załączniku III Dyrektywy; określono rodzaje działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Natomiast w definicji szkody w środowisku prezentowanej w art. 6 pkt 11 uwzględnione zostały pozostałe elementy zawarte w tożsamej definicji prezentowanej w Dyrektywie, tj. odniesienie zarówno do aspektu zmiany znaczącej, do właściwego stanu ochrony oraz do stanu początkowego. W związku z powyższym nie można podzielić zarzutu skargi, że definicja szkody w środowisku w wodach nie ogranicza pojęcia szkody w środowisku do zdarzeń będących skutkiem działalności wymienionej w art.3 ustawy szkodowej. Ograniczenie takie wynika wprost z analizowanych przepisów. Z tej racji zasadnie przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie, że w niniejszej sprawie co do zasady nie mogło dojść do wystąpienia szkody w środowisku w wodach w następstwie prowadzenia działalności rybackiej, czy też kłusownictwa, nie ujętych w katalogu zawartym w art.3 ustawy. 4. Obowiązkiem organu właściwego do wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 24 ust.5 ustawy szkodowej jest ustalenie, czy treść zgłoszenia uprawdopodobnia w wysokim stopniu wystąpienie szkody w środowisku. Niewątpliwie trafnie wskazano w skardze, że wszczęcie przedmiotowego postępowania nie jest uzależnione od tego, aby podmiot dokonujący zgłoszenia przedłożył organowi dowody jednoznacznie potwierdzające wystąpienie szkody. Rolą podmiotu zgłaszającego jest bowiem wyłącznie przedstawienie organowi wszystkich posiadanych przez siebie informacji, uprawdopodabniających wystąpienie szkody. Organ właściwy ma obowiązek dokonać weryfikacji twierdzeń zawartych w zgłoszeniu w oparciu o posiadaną przez siebie wiedzę specjalistyczną i ewentualnie zdecydować o podjęciu innych działań mających na celu skompletowanie materiału dowodowego dotyczącego okoliczności odnoszących się do faktów podanych w zgłoszeniu. Bezsprzecznie zatem trafnie wywodzi Stowarzyszenie, że zgłoszenie odznaczające się dostatecznym stopniem wiarygodności powinno stanowić impuls dla organu właściwego do przeprowadzenia, w ramach wstępnego postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego mającego na celu ostateczną weryfikację twierdzeń zawartych we wniosku. Jednocześnie podkreślić należy, że nie sposób odmówić prawidłowości działaniu organu, który po dokonaniu oceny prawdopodobieństwa wystąpienia szkody, w oparciu o własną wiedzę specjalistyczną, dochodzi do wniosku, że twierdzenia zawarte w zgłoszeniu bądź to nie dają żadnych racjonalnych podstaw do zakładania, że szkoda faktycznie wystąpiła, bądź to dają podstawy do formułowania wniosków o charakterze co najwyżej teoretycznym. W konsekwencji powyższego organ nie prowadząc dalszego pogłębionego postępowania dowodowego decyduje się na odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art.24 ust.5 ustawy szkodowej. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organy obu instancji wykazały w sposób dostateczny, że istnieje małe prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w gatunku chronionym w postaci różanki, co implikowało niecelowość wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust.5 ustawy szkodowej. W pierwszej kolejności przekonująco wywiodły organy, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie uprawdopodobnia w dostateczny sposób, że różanka występuje w Jeziorze T. Ponadto, przekonująca jest argumentacja organów, że nawet przyjęcie założenia, że różanka występowała w jeziorze, nie dawałoby automatycznie podstaw do przyjęcia, że pozostawienie sieci spowodowało eliminację różanki z wód jeziora. Na uwagę zasługuje również argumentacja powołana przez organ w odpowiedzi na skargę. Stosownie do powyższego, do zastosowania przepisów ustawy szkodowej nie wystarczy spełnienie jednej z przesłanek zawartej w definicji szkody w środowisku, ale wymagane jest łączne spełnienie kilku warunków, o których mowa w ustawie. Dopiero po sprawdzeniu czy w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki zawarte w definicji szkody w środowisku można rozważać czy spełnione są kolejne warunki tj kryteria oceny wystąpienia szkody w środowisku, o którym mowa w rozporządzeniu w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku. W niniejszej sprawie wykazano brak możliwości ustalenia stanu początkowego. Stanowiska różanki w zbiornikach wodnych północnej Polski znajdują się na północnej granicy zasięgu gatunku. Możliwe więc jest jej występowanie w wodach jeziora T. , ale równocześnie nie ma danych potwierdzających ten fakt. Potwierdzenie występowania różanki nie byłoby przy tym dowodem wystarczającym do stwierdzenia szkody w środowisku. Konieczne jest ustalenie stanu początkowego, a ustalenie to nie jest możliwe. Informacja pozyskana od świadka, że obserwował różankę w jeziorze nie zmienia tego faktu. Brak informacji o liczebności tego gatunku w tym zbiorniku wodnym z okresu sprzed postawienia sieci, przy założeniu, że stawianie sieci w ogóle miało wpływ na liczebność różanki oznacza brak jednego z podstawowych elementów koniecznych do stwierdzenia szkody w środowisku, wynikającego z definicji szkody w środowisku tj. określonego stanu początkowego. W takiej sytuacji, gdy nie można stwierdzić, że do zmiany w ogóle doszło, tym bardziej nie jest możliwe wykazanie, że na skutek postawienia sieci doszło do zmiany o charakterze znaczącym. Nie każda bowiem zmiana negatywna, w świetle zapisów ustawy szkodowej, stanowi szkodę w środowisku. Ponadto aspekt zmiany znaczącej musi zostać odniesiony do właściwego stanu ochrony danego gatunku, o czym mowa jest zarówno w Dyrektywie, jak i ustawie szkodowej. Ustawa ta nie posługuje się samodzielnie takim terminem i w tym zakresie należy odnieść się do definicji prezentowanej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 - t.j. ze zm.) regulującej m.in. zagadnienia związane z ochroną gatunkową. Organ odwoławczy bardzo wyraźnie to wskazał w swoim rozstrzygnięciu dokładnie zagadnienie to wyjaśniając na str. 5-6 skarżonego postanowienia i stanowisko to nadal podtrzymuje. Zatem zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin, przesłuchania świadka zdarzenia czy przeprowadzenie badań fizykochemicznych wód jeziora nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Na podstawie takich dowodów nie można ustalić stanu początkowego, który dawałby podstawy oceny wystąpienia negatywnej, mierzalnej zmiany mającej znaczący wpływ na właściwy stan ochrony różanki. Postawiona sieć nie mogła spowodować szkody w środowisku w gatunku chronionym jakim jest różanka również ze względu na parametry techniczne sieci. Stawianie sieci o oczkach 28-31 mm nie pozwala na zatrzymanie tak małych ryb jaką jest różanka. W świetle powyższego uznać należy, że organy we właściwy sposób dokonały oceny prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku, o której mowa w zgłoszeniu, w przekonujący sposób konkludując, że prawdopodobieństwo to nie potwierdziło się, a zatem brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania, o którym mowa w art.24 ust.5 ustawy szkodowej. W ocenie Sądu, nie można podzielić zarzutów skargi, że organy były zobowiązane do prowadzenia w powyższym zakresie dalej idącego postępowania dowodowego. W świetle powyższego uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.