IV SA/Wa 1963/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia do poprzedniej funkcji urządzeń melioracji wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty A. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącego D. G. kwotę 300 (trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D.G.– utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2011r., zmieniając termin wykonania robót do dnia [...] listopada 2013r. o nakazaniu D.G. przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego poprzez naprawienie uszkodzonej studzienki na działce o nr ew. [...] znajdującej się na rurociągu drenarskim wraz z jego udrożnieniem. Organ orzekał w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] października 2011r., Starosta [...] na podstawie art. 64b i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r, Nr 2019, poz. 239 ze zm.) nakazał D.G. przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego poprzez naprawienie uszkodzonej studzienki na działce o nr ew. [...] znajdującej się na rurociągu drenarskim wraz z jego udrożnieniem w terminie do [...] listopada 2011r. Rozstrzygnięcie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w wyniku którego ustalono, że studzienka nr 2 znajduje się na działce D.G., a dokładnie miejsce, w którym powinna być ta studzienka pokryte jest wodą. Sporna studzienka stanowi jeden z elementów istniejącego systemu melioracji. Zdaniem organu stwierdzona niedrożność tego urządzenia jest spowodowana najprawdopodobniej jego zamuleniem oraz drenu na działce nr [...]. Ze względu na wysoki poziom wody i zabagnienie nie ma możliwości określenia stopnia uszkodzeń urządzenia. Jak wyjaśnił D.G. studzienka została uszkodzona w trakcie koszenia kukurydzy, pozostała część została przykryta folią i pokrywą betonową. Po uszkodzeniu studzienki właściciel nie podjął żadnych działań, które miałyby doprowadzić do przywrócenia stanu poprzedniego. Wskutek odwołania wniesionego przez D.G. organ podtrzymał co do zasady stanowisko starosty i stwierdził, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący nadesłał ekspertyzę sporządzoną na jego zlecenie dotyczącą stanu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w miejscowości G. gm.[...]. W pierwszej kolejności ekspertyza wskazuje szereg przyczyn istniejącego stanu nadmiernego uwilgocenia terenów, dalej podano jaki zakres robót należałoby wykonać aby przywrócić właściwe stosunki wodne spowodowane niewydolnością urządzeń melioracji wodnych. Następnie na wniosek organu odwoławczego Starostwo Powiatowe w [...] w dniu [...] października 2012r. przeprowadziło kolejne oględziny i przesłało protokół oględzin z dokumentacją fotograficzną. Wynika z niej, że wokół studzienek nr 1 i nr 2 (sporna) są rozlewiska, zaś wokół studzienki nr 3 grunt jest suchy. W oparciu o całokształt materiału dowodowego organ stwierdził, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie sprawa zniszczonej studzienki nr 2 na rurociągu drenarskim na działce D.G., nie zaś sprawa melioracji we wsi G. czy utrzymywania sieci urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na podstawie art. 77 prawa wodnego. Organ podnosi, że skarżący nie kwestionuje faktu zniszczenia studzienki, jedynie uzależnia przywrócenie sprawności technicznej tej studzienki od wcześniejszego wykonania szeregu czynności przez M. M. Organ nie uznał zarzutu skarżącego, że: - powodem stagnacji wody na jego działce jest odprowadzanie do rowu R-1 wód z działki nr [...] będącej własnością M. M., bowiem za wiarygodną uznano informację zawartą w piśmie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2011r., że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2011r. stwierdzono rozłączenie i zdemontowanie rurociągu drenarskiego na tej działce, - występuje brak odpływu wody ze studzienki nr 3 w kierunku rzeki [...] o potrzebie wykonania w pierwszej kolejności prac przez M. M. na jego działce – pompowanie wody w dniu [...] września 2011r. wykazało przepływ wody między studzienką nr 3, a korytem rzeki [...], - informacja o nawiezieniu ziemi na działkę M. M. nie została udokumentowana – z ekspertyzy nie wynika czy "dolinka" została zniwelowana 2001r. w czasie wykonywania robót melioracyjnych czy obecnie – w protokole z dnia 26 września 2011r. nie stwierdzono, że na działce nr [...] zauważono nawiezienia czy przemieszczenia ziemi. Organ uzasadniając przesunięcie terminu wykonania naprawy studzienki nadmienił, że musi być on na tyle długi aby wystąpił okres bez opadów. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.G. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zarzuca naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie (nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego) oraz naruszenie art. 64 b prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i nie wykazanie, że uszkodzenie studzienki nr 2 położonej na działce skarżącego nr [...] spowodowało zmianę funkcji urządzenia wodnego lub spowodowało szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. Zdaniem skarżącego ustalenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego studzienki na rurociągu drenarskim wraz z jego udrożnieniem byłoby zasadne gdyby przesłanki zastosowania przez organ przepisu art. 64 b prawa wodnego zostały ustalone w sposób niewątpliwy tj. gdyby organ ustalił w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał, że uszkodzenie studzienki i jej prowizoryczna naprawa spowodowały zmianę funkcji urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Skarżący zarzuca, że organ nie dopuścił dowodu z opinii biegłego, a rozstrzygnięcie oparł wyłącznie o dowody przyjęte przez organ I instancji, które są niewystarczające do podjęcia decyzji. Dalej podniesiono, że organ I instancji po przeprowadzeniu wizji w dniu [...] września 2011r. stwierdził, że miejsce w którym powinna być studzienka jest pokryte wodą, a głęboka woda i błoto uniemożliwiają dotarcie do studzienki oraz stwierdzenie jej drożności. Skarga zwraca uwagę na złożoność sytuacji zalewania gruntu i tego, że szereg okoliczności ( w tym napływ wody z rzeki [...], odpływ wody ze stawu położonego na działce nr [...] oraz niewydolność istniejącego drenażu) jest przyczyną zalewania okolicznych działek. W ocenie skarżącego nie zaszły także przesłanki do nakazania przywrócenia do poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. W decyzji nie wykazano, że wskutek uszkodzenia studzienki nr 2 została zmieniona funkcja tego urządzenia lub nastąpiło jego szkodliwe oddziaływanie na grunty. Nakaz naprawy studzienki został nałożony tylko w związku z faktem jej uszkodzenia bez wykazania bezpośrednich skutków tego uszkodzenia w postaci zmiany jego funkcji lub szkodliwego oddziaływania na grunty. Na zakończenie zakwestionowano wyznaczony przez organ termin wykonania prac. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. W rozpatrywanej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego w związku z zastosowanym przepisem prawa materialnego, polegającego na braku określenia sposobu przywrócenia poprzedniej funkcji studzienki w sytuacji zgłaszanego zarzutu niemożności technicznej dokonania jakichkolwiek prac przy spornym urządzeniu, co narusza słuszny interes skarżącego statuowany w art. 7 K.p.a. W pierwszej kolejności należy jednak stwierdzić, że w ocenie Sądu zasadnie w okolicznościach tej sprawy organ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął art. 64b ustawy Prawo wodne, nie zaś art. 77 tej ustawy, pomimo, że ten ostatni sensu stricte reguluje kwestię utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczególnych. Jak wynika z akt sprawy ocena sytuacji faktycznej i sporów na tym tle dotyczy zalewania terenów. Tymczasem stosownie do art. 70 ust. 1 ustawy melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Z kolei ust. 2 stanowi, że urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe w zależności od ich funkcji i parametrów. Jednak regulacja art. 77 ust. 1 reguluje jedynie zasady utrzymywania urządzeń melioracji wodnych, nie odnosząc się do skutków jakie mogą wystąpić w razie nienależytego utrzymywania tego rodzaju urządzeń. W niniejszej zaś sprawie zasadniczym problemem oraz przedmiotem sporu między skarżącym, a M. M. są właśnie owe skutki związane generalnie – co wynika z ustaleń organu – z niewydolnością istniejącego systemu melioracyjnego. Z tych względów zastosowanie przez organ przepisu art. 77 prawa wodnego byłoby niecelowe. Z kolei przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia art. 64 b ustawy, który stanowi, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Legalna definicja urządzeń wodnych zawarta jest w art. 9 pkt 19) ustawy, przy czym jeżeli jakiekolwiek urządzenie melioracji wodnej nie zostanie zaliczone do zbioru wyczerpującego pojęcie urządzenia wodnego, to z mocy art. 9 ust. 2 pkt 1 ppkt a) ustawy - i tak przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych znajdą zastosowanie odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych. Stąd też uprawnione było zastosowanie przez organ art. 64 b ustawy w warunkach tej sprawy. Dalej art. 64 ust. 1 stanowi, że utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Przepis jednak nie wskazuje podmiotu, na którym ciąży taki obowiązek. Z dalszych ustępów art. 64 można – w ocenie Sądu - wywieść, że taki obowiązek ciąży na właścicielu, dopóty nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 64 ust. 1a. Mianowicie w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli zatem właściciel urządzenia nie zainicjuje odrębnego postępowania administracyjnego w celu podziału tych kosztów, na nim ciąży w całości obowiązek eksploatacji, konserwacji i remontów tego urządzenia. Dalej przesłanką nałożenia na właściciela obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia jest stwierdzenie bądź zmiany jego funkcji bądź szkodliwego oddziaływania na grunty. Starosta zasadnie przyjął restytucję studzienki, uprzednio ustalając, że została ona uszkodzona – czego w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował skarżący. Obowiązek likwidacji szkód nie byłby bowiem możliwy do precyzyjnego ustalenia, gdyż na istniejący stan wód na gruntach składa się szereg przyczyn, co także przyznały same organy. Zalewanie pól jest wynikiem generalnie nieprawidłowego funkcjonowania istniejącego systemu melioracji (brak konserwacji rzeki [...], nieprawidłowe przeprowadzenie melioracji w całej wsi, sprawa utrzymywania urządzeń melioracji szczegółowej, sprawa ewentualnych dodatkowych urządzeń podłączanych do istniejącego systemu, zarzucane odprowadzanie wód ze stawu znajdującego się na działce nr [...]). Na konieczność przeprowadzenia szeregu prac w obrębie wadliwego systemu melioracji wskazuje także złożona przez skarżącego ekspertyza sporządzona przez M.Z i S.Z. Wnioski zawarte w tym dokumencie to zlecenie szeregu robót w celu przywrócenia właściwej funkcji wykonanych urządzeń melioracji wodnych na zadaniu "G". Z tych względów w oparciu o brzmienie art. 64 b ustawy trafnie organ przyjął, że zasadne jest nałożenie na skarżącego obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia w postaci studzienki oraz udrożnienie rurociągu drenarskiego, w ciągu którego znajduje się ta studzienka (opisywana przez organ jako nr 2). Przesłanką nałożenia tego obowiązku jest ustalenie nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Z kolei na czym polega owo utrzymywanie stanowi art. 64 ust. 1 ustawy stwierdzający, że utrzymywanie urządzeń polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach. Na trudność w rozumieniu pojęcia konserwacji i remontu urządzeń wodnych wskazał NSA w wyroku z dnia 6 października 2010r. (sygn. akt II OSK 1510/09). Mianowicie NSA stwierdził, że ustawa - Prawo wodne nie definiuje pojęcia "konserwacja" jak też pojęcia "remont". Legalna definicja pojęcia "remont" zawarta jest w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane - w myśl której przez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Prawo budowlane nie zawiera definicja pojęcia "konserwacja" ani pojęcia "bieżąca konserwacja". Jednak, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 704/05, zdefiniował pojęcie "bieżącej konserwacji", przyjmując, że przez to pojęcie należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tego obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako "remont". W niniejszej sprawie niezależnie, czy studzienka wymaga remontu, czy też konserwacji (tutaj organ nie wypowiedział się wiążąco – wskazał, że nie wymieniono uszkodzonych elementów studzienki i nie odmulono jej), takie działania zostały zaniechane po fakcie jej uszkodzenia. Według kryteriów podanych w wyroku NSA z dnia 6 października 2010r. (sygn. akt II OSK 1510/09), które Sąd przyjmuje do niniejszej sprawy stwierdzenie uszkodzenia studzienki będzie wskazywało na konieczność jej remontu, nie zaś konserwacji. Nie mniej jednak ta kwestia ma wtórne znaczenie albowiem bezspornie studzienka nie była utrzymywana przez właściciela w należytym stanie rozumianym według art. 64 ust. 1 prawa wodnego. Oznacza to, że nie spełniała swojej funkcji, co wynika przede wszystkim z wizji przeprowadzonej w dniu [...] września 2011r. i następnie ponownych oględzin na potrzeby postępowania odwoławczego w dniu [...] października 2012r. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedmiotem postępowania jest wyłącznie sprawa zniszczonej studzienki na ciągu drenarskim, nie zaś wadliwości w funkcjonowaniu całego systemu melioracji. Stąd tez Sąd nie podzielił szeregu argumentów skargi ukierunkowywujących postępowanie na zdiagnozowanie przyczyn zalewania terenów i kolejne usuwanie tych przyczyn. Bezspornie system melioracyjny jest niewydolny z wielu powodów, w niniejszym postępowaniu jednak badany jest jeden z jego elementów tj. studzienka nr 2 wraz z fragmentem ciągu drenarskiego i Sąd uznaje, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 64b ustawy. Na konieczność naprawy spornej studzienki wskazuje także ekspertyza złożona przez skarżącego. Sąd natomiast uznał, że prawidłowe co do zasady rozstrzygnięcie nie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w zakresie sposobu restytucji uszkodzonej studzienki - wobec sytuacji istniejącej w terenie i przyznanej przez organy, a także zarzutów zobowiązanego, że nie jest możliwe technicznie wykonanie nakazu naprawy studzienki - w kontekście brzmienia normy prawa materialnego. Zastosowany przez organy przepis stanowi, że organ nakazując przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia określa zarówno termin wykonania, jak również warunki wykonania tych czynności. Jak wynika z ustaleń organów na daty przeprowadzonych czynności procesowych i co podnosi skarżący, studzienka nr 2 jest pokryta wodą i ze względu na tę wodę oraz błoto nie ma możliwości dotarcia do studzienki. Ze względu na tę okoliczność potwierdzoną w toku postępowania dowodowego konieczne było precyzyjne zastosowanie przepisu i dokładne wskazanie w jaki sposób powinno nastąpić wykonanie nałożonego obowiązku. Ma to także znaczenie w kontekście tej sprawy z tego względu, że skarżący samodzielnie dokonał już naprawy uszkodzonej przez siebie studzienki. Organ I instancji stwierdził, że po prowizorycznym zabezpieczeniu urządzenie działało do czasu zamulenia. Próba samodzielnego naprawienia przez sprawcę i według jego koncepcji tego urządzenia - zakończyła się niepowodzeniem. Z tych względów w ocenie Sądu konieczne jest prawidłowe zastosowanie art. 64 b ustawy w taki sposób, aby zobowiązany uzyskał precyzyjne wskazania w jaki sposób i przy zastosowaniu jakich technik winien dokonać restytucji uszkodzonego urządzenia. Nie można bowiem zapominać, że decyzja administracyjna stanowi tytuł egzekucyjny i podlega wykonaniu, co oznacza, że nie mogą występować żadne wątpliwości co do zakresu i sposobu wykonania orzeczonego obowiązku administracyjnego. Z powyższych względów należało zaskarżoną decyzję uchylić jako naruszającą przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepis prawa materialnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) P.p.s.a. Sąd także skorzystał z możliwości uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji na zasadzie art. 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a., natomiast wstrzymanie wykonania znajduje uzasadnienie w normie art. 152 P.p.s.a.