II SA/Lu 278/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. C., W. C., H. S., C. S., R. M. i K. M. oraz Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. S. i C. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. M. i K M. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz K. M kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; VI. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z.K kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. C., W. C., H. i C. małżonkowie S., R. i K. małżonkowie M. oraz Z. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia ...w przedmiocie scalenia gruntów. Wskazaną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia ...w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi D., M. S., M. i P. gm. S. o pow. 1349,6685 ha. J. C. w skardze, zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Lu 278/13, zarzuciła organowi nieuwzględnienie jej interesu prawnego w dokonanym scaleniu. Podniosła, że organ wydzielił kosztem jej działki nr ... (obecnie nr ..) drogę, co mogło nastąpić kosztem działek sąsiednich. Ponadto jako ekwiwalent za działkę nr ... otrzymała przylegającą do jej działki nr ... (obecnie nr ...) niewielką i o nieregularnym kształcie, zarośniętą część sąsiedniej nieruchomości, co w efekcie czyni działkę nr ... nieużyteczną. Wbrew żądaniom skarżącej, organ odebrał jej również działki nr ... i nr ... przyznając w zamian działkę nr ..., niekorzystnie usytuowaną. Skarżąca zarzuciła również sporządzenie przez osobę nieuprawnioną opinii dendrologicznej, dotyczącej wycięcia drzew na jej działce nr .... w związku z poszerzeniem drogi, a także nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności w zakresie dokonanej przez organ zmiany powierzchni gospodarstwa skarżącej, pogorszenia jego struktury i zaprojektowanej szerokości zmiennej drogi. W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2013r. pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto organowi naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez rozszerzenie postępowania scaleniowego na grunty niewymienione w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego, niewskazanie czy zebrania uczestników scalenia w przedmiocie podjęcia uchwał określających zasady szacunku gruntów i zgody na szacunek gruntów podjęte zostały po uzyskaniu wymaganego ustawowego kworum, naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu poprzez zaniechanie powołania w skład komisji doradczej przedstawiciela społeczno – zawodowej organizacji rolników, naruszenie art. 1 i 2 ust. 3 tej ustawy poprzez objęcie scalaniem zabudowanych gruntów skarżącej tj. działki nr ... i nr .. bez jej zgody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wbrew zarzutom skargi działka skarżącej nr ... została uszczuplona tylko w zakresie niezbędnym do poszerzenia istniejącej drogi, a poszerzenia dokonano również kosztem działek sąsiednich. Organ wyjaśnił, że uwzględniał przy tym istniejące na sąsiednich działkach budynki, które uniemożliwiały poszerzenie drogi kosztem tych działek. Organ wskazał, że przed scaleniem łączna wartość gospodarstwa skarżącej wynosiła 260,2143 jednostek szacunkowych, zaś po scaleniu wynosi 267,56 takich jednostek, a zatem skarżąca uzyskała o 7,34 jednostek szacunkowych więcej, co stanowi 2,82 % dopuszczalnej (3%) różnicy. Skarżący W. C. w skardze, zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Lu 279/13, podnosił, że jego działka nr ... (obecnie ...) zmniejszyła swoją wartość wskutek powiększenia działki sąsiedniej nr ... o nieruchomość nr ... stanowiącą pas gruntu pomiędzy tymi działkami, wykorzystywany dotychczas jako droga dojazdowa. Brak tej drogi pozbawi natomiast skarżącego możliwości należytego uprawiania działki nr ... Ponadto skarżący zarzucił, że nie zapewniono mu udziału w postępowaniu, naruszając art. 25 ustawy i nie doręczano mu zawiadomień o czynnościach procesowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że działka nr ... nie nosiła cech użytkowania w ostatnim czasie, a działka skarżącego nr .... ma dostęp do innej drogi publicznej (działka nr ...). Ponadto organ wyjaśnił, że działka nr ... (obecnie nr ...) pozostała w takich samych granicach i nieznacznie została powiększona kosztem działki nr ... (drogi gminnej) o 0,17 ha, a wartość szacunkowa gruntów skarżącego przed i po scaleniu mieści się w granicach nie przekraczających 3%. Organ wyjaśnił, że skarżący był zawiadamiany o czynnościach procesowych w trybie ogłoszeń, niezasadny jest więc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarżący R. i K. małżonkowie M. w skardze, zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Lu 281/13, podnieśli, że nie wyrazili zgody na objęcie scaleniem ich działek położonych we wsi D. i M. Dokonana przez organ zamiana ich działek w ramach ekwiwalentu jest dla nich niekorzystna ze względu na gorszą klasę gruntów. Skarżący żądając więc przyznania im działki nr ... w zamian za działki zabierane pod drogi (w sumie ok. 40 arów), gdyż działkę tę od wielu lat dzierżawią od Gminy S., jest ona już przez nich należycie zagospodarowana i sąsiaduje z ich działką nr ... W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tym organ wskazał, że scaleniem objęto nieruchomości w gospodarstwie nr ... (właściciel K. M.) i nr ... (współwłaściciele K. i R. M.), w którym przed scaleniem było 9 działek, zaś po scaleniu 8. Wszystkie działki w obrębie gospodarstwa nr ... pozostały zasadniczo w dotychczasowych granicach użytkowania. Powierzchnia przed i po scaleniu jest ta sama, ale skarżący otrzymali o 2,789 jednostek szacunkowych więcej (tj. 0,98% dopuszczalnej różnicy). Natomiast w gospodarstwie nr ... wystąpiły znaczne zmiany po scaleniu na korzyść skarżących – w zamian za 28 działek sprzed scalenia o pow.6,98 ha skarżący otrzymali ekwiwalent w 8 działkach o pow. 6,9058 ha, co wprawdzie stanowiło ujemną różnicę w powierzchni (- 0,0742 ha), ale zwiększyła się wartość szacunkowa o 2, 395 jednostek, co stanowi 0,47% dopuszczalnej różnicy. W wyniku scalenia skarżący zwiększył się rozłóg gospodarstwa poprzez znaczne zmniejszenie ilości działek, a grunty zostały przybliżone do siedliska. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że skarżący mieli zapewniony udział w zebraniach wiejskich, zapoznania się z ustaleniami Komisji Scaleniowej oraz przeglądania akt sprawy. Skarżący H. i C. małżonkowie S. w skardze, zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Lu 283/13, zarzucili, że dokonując scalenia organ naruszył ich interesy, pozbawiając ich na większości ich działek tzw. uwroci, niezbędnych do manewrowania maszynami podczas zabiegów pielęgnacyjnych i zbioru na plantacjach porzeczki i leszczyny. Obniżyło to znacznie wartość tych działek, a przyznane w zamian ekwiwalenty nie pokrywają pełnej szkody, zaś organ odmówił odtworzenia uwroci na działkach zamiennych. Podnieśli, że otrzymali m.in. działkę nr ..., która jest gruntem ornym, ale zaewidencjonowana jest jako las, co utrudnia im uzyskanie dopłat z ARiMR. Zarzucili również, że domagali się wyodrębnienia gruntów stanowiących własność tylko skarżącego od gruntów stanowiących współwłasność jego i żony. Dotyczy to działek nr ...(własność skarżącego) i ... (współwłasność) oraz działek nr ... (własność skarżącego) i ... (współwłasność). Skarżący wnosili zatem o zamianę tych działek, w ten sposób, by połączyć działki nr ... i ..., które stanowiłyby własność skarżącego i działki nr ... i nr ..., które stanowiłyby współwłasność skarżących. Podnieśli, że nie otrzymali ekwiwalentu za 12 arów "starej drogi" biegnącej za ich ogrodzeniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tym organ wyjaśnił, że nowe granice działek skarżących zostały zmienione w związku z koniecznością zajęcia pasa gruntów pod drogi. Organ wyjaśnił, że przebieg nowoprojektowanej drogi gminnej nr ... o szerokości zmiennej od strony działki nr ... (po scaleniu) zgodny jest z granicą przebiegu starych działek nr ...i nr ..., co zostało uwidocznione na mapie obszaru scalenia z zaznaczeniem starego i nowego stanu. Droga ta nie wpływa więc na zmianę granicy tej działki. Organ wyjaśnił również, że nie zostały zabrane skarżącym uwrocie z działek nr ...., ponieważ nigdy ich tam od strony północnej nie było, a porzeczki przylegały bezpośrednio do pasa jezdni. Natomiast od strony południowej tych działek w miejsce istniejących uwroci została zaprojektowana droga gminna nr ... o szerokości 6m (a więc większej niż dotychczasowe uwrocie o szerokości 4,5 m), która jednocześnie przebiega po północnej stronie działki nr ... i nr ... (obecnie ...) i na tej drodze jest możliwy manewr nawrotu, zbędne jest więc tworzenie nowych uwroci, tym bardziej, że działki nie są ogrodzone. Organ wyjaśnił ponadto, że zachowany został dotychczasowy stan użytkowania na działce nr ... (po scaleniu) oraz zniesiono współwłasność nieruchomości pomiędzy C.S. i jego żoną H. S. Przyznane jako ekwiwalent działki po scaleniu pokrywają się z granicami działek przed scaleniem, a nawet nieznacznie zostały powiększone. Organ I instancji odniósł się do wniesionych przez skarżących zastrzeżeń w uzasadnieniu decyzji i dokonał zmian m.in. dotyczących gospodarstwa nr ... w miejscowości P. Skarżący wnosił o wydzielenie gruntów w zamian za grunt pod drogi dojazdowe oraz wypłacenie odszkodowania za utracone dochody, co zostało uwzględnione w znacznej części. Zastrzeżenia dotyczące wydzielenia ekwiwalentu za nasadzenia porzeczek znajdujących się na projektowanej drodze oraz za odłączenie gruntów starych dróg zaopiniowano pozytywnie tj. zmieniono przebieg granicy działki nr .... zgodnie z wnioskiem strony oraz dodano do ekwiwalentu działkę nr ... i nr .... Nie uwzględniono natomiast żądania odszkodowania za nasadzenia na gruntach przeznaczonych na planowane przez skarżących uwrocia. Rzeczoznawca majątkowy ustalił wysokość odszkodowania za nasadzenia porzeczek w związku z utworzeniem drogi od strony południowej z działkami nr ....oraz nr ... położonej na południe od zaprojektowanej nowej drogi o szerokości 6m. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w wycenie nasadzenia na powierzchni zajętej pod planowaną drogę, jak również za nasadzenia znajdujące się przy granicy drogi, których system korzeniowy rozprzestrzenił się w pasie nowej drogi. Nie uwzględniono zastrzeżeń dotyczących odszkodowania za uwrocia na działkach przylegających do nowej drogi, które skarżący zamierza wykonać. Wartość szacunkowa gruntów przed scaleniem i po zniesieniu współwłasności w gospodarstwie nr ... wynosiła 856,0805 jednostek szacunkowych, za które wydzielono po scaleniu ekwiwalent o wartości 851,73 jednostek szacunkowych. Skarżący Z. K. w skardze, zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Lu 280/13, zarzucał, że scalenie zostało dokonane z naruszeniem jego interesu, ponieważ odebrano mu działki nr ... i nr ... (obecnie nr ...) w celu wytyczenia na nich drogi, na co on nie wyrażał zgody i nie uzyskał za nie należnego ekwiwalentu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że droga nr ... została wyznaczona z działki nr ... i nr ...(przed scaleniem), a jej przebieg został wcześniej wskazany w "Założeniach do projektu scalenia gruntów", po konsultacji i uzgodnieniach z radą uczestników scalenia, Wójtem Gminy S. i Dyrektorem Zespołu Parków Krajobrazowych Roztocza. Organ wyjaśnił, że zmiana przebiegu granic wiązałaby się ze znacznymi kosztami ze względu na zmianę konfiguracji terenu. W wyniku scalenia utworzono działki nr ... i nr ... dla gospodarstwa nr ... i nr ...i działki te tworzą jedną działkę gospodarczą Z. K. i jego siostry T. K. Skarżący otrzymał zatem po scaleniu grunty jakościowo podobne, przy zmniejszeniu ilości działek ewidencyjnych. Na rozprawie sądowej w dniu Sąd postanowił - na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej P.p.s.a. - połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt. II SA/Lu 278/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym z mocy art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Ustawa ta przewiduje szczególny, ściśle określony tryb postępowania, którego niezachowanie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji w przedmiocie scalenia gruntów jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy organ I instancji dokonał wszystkich procesowych czynności i ocena, które z ewentualnych uchybień mogły mieć bądź miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy bowiem stwierdzić, że nie każde naruszenie procedury scaleniowej świadczy o wadliwości dokonanego scalenia i nie każde naruszenie tej procedury musi skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji scaleniowej. Oceniając prawidłowość wydania decyzji scaleniowej i zachowanie poprzedzającej jej wydanie procedury – organ odwoławczy powinien zatem w szczególności uwzględniać przepisy gwarantujące uczestnikom scalenia udział w postępowaniu i możliwość obrony ich interesów. Należy podkreślić, że organ odwoławczy dokonuje oceny postępowania scaleniowego przede wszystkim w oparciu o dokumentację zgromadzoną przez organ I instancji (w szczególności protokoły czynności) i ma obowiązek uzupełnić materiał dowodowy w trybie art. 136 k.p.a. żądając odpowiedniej dokumentacji od organu I instancji. Brak kompletnych dokumentów potwierdzających przebieg postępowania scaleniowego uniemożliwia bowiem organowi odwoławczemu prawidłową ocenę decyzji organu I instancji, w szczególności oceny wpływu ewentualnych uchybień proceduralnych na wynik sprawy. Podkreślić należy przy tym, że dokonana przez organ odwoławczy analiza przebiegu postępowania scaleniowego powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu - brak należytego uzasadnienia w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i uniemożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów nie można bowiem ocenić czy organ I instancji zachował ustawowy tryb postępowania scaleniowego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie zachowania trybu scaleniowego jest bardzo ogólne, dlatego nie sposób na jego podstawie stwierdzić czy w toku postępowania scaleniowego nie doszło do istotnych naruszeń procesowych, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien ocenić każdy z etapów postępowania scaleniowego: W pierwszej kolejności organ powinien zatem zbadać czy wniosek o wszczęcie postępowania spełnia wymogi art. 3 ust. 2 ustawy, a więc czy pochodzi od większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia lub od właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, a ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał takich ustaleń – a aktach nie ma wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego, natomiast z zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania z dnia 8 lutego 2007r. (k.1) wynika, że postępowanie zostaje wszczęte "po rozpatrzeniu wniosku części właścicieli gruntów (...)"; akta nie zawierają również wykazu uczestników scalenia, wymaganego zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy. Następnie organ powinien zbadać czy prawidłowo zostało wydane i odczytane na zebraniu uczestników scalenia, a następnie wywieszone na okres 14 dni postanowienie o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 7 ustawy – akta niniejszej sprawy nie zawierają informacji o wywieszeniu postanowienia o wszczęciu postępowania. Organ odwoławczy powinien również ustalić czy została prawidłowo wyłoniona rada uczestników scalenia, będąca społecznym organem doradczym (art. 9 ustawy) i czy brała ona prawidłowo udział w kolejnych etapach postępowania scaleniowego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 kwietnia 2007r. wybrano radę scalenia w składzie 12 osób (k.4), natomiast nie wszyscy jej członkowie brali udział w szacowaniu gruntów (k. 9), w podejmowaniu uchwały wyrażającej zgodę na dokonany szacunek (k.56), a także w zebraniu, na którym odczytano decyzję zatwierdzającą projekt scalenia (k.162) Akta sprawy powinny również zawierać protokół powołania przez starostę komisji pełniącej funkcje doradcze, przy której udziale upoważniony przez starostę geodeta - projektant szacuje i opracowuje projekt scalenia (art. 10) ze wskazaniem składu tej komisji, przy czym należy podkreślić, że w świetle art. 10 ustawy, w skład tej komisji wchodzą nie tylko uczestnicy (rada) scalenia, ale również inne podmioty, w tym przepisie wymienione. W niniejszej sprawie brak jest protokołu powołania takiej komisji, brak również informacji czy brała ona udział przy opracowywaniu projektu scalenia (art. 22), jedynie w protokole z przeprowadzonego szacunku z dnia 23 listopada 2009r. jest wzmianka, że komisja taka została powołana (k.53). Organ odwoławczy powinien następnie ocenić przebieg szacowania gruntów. Etap ten obejmuje zebranie uczestników scalenia w celu podjęcia uchwały określającej zasady dokonania szacunku, następnie zebranie w celu ogłoszenia wyników oszacowania oraz wyłożenie tych wyników na 7 dni do publicznego wglądu oraz wnoszenie zastrzeżeń do tych wyników, które rozpoznaje komisja scaleniowa (art. 11 i 12). W niniejszej sprawie brak jest protokołów potwierdzających wyłożenie do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów w terminie 7 dni - jak wyżej wskazano - na protokole z dokonanego szacunku z dnia 23 listopada 2009r. brak jest podpisów wszystkich członków rady scalenia (k.9), brak jest również protokołu z zebrania w dniu 1 grudnia 2009r., na którym ogłoszono wyniki oszacowania – a w aktach znajduje się jedynie zawiadomienie (k. 54) o zebraniu w dniu 1 grudnia 2009r. w celu zapoznania uczestników z wynikami oszacowania, które zostaną wyłożone do publicznego wglądu oraz w celu podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek. Organ powinien również zbadać czy zachowano procedurę związaną z wyrażeniem przez uczestników scalenia zgody na dokonany szacunek (art. 13) – jak wyżej wskazano - brak jest podpisów wszystkich członków rady scalenia pod uchwałą z dnia 10 grudnia 2009r. w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek (k.56). Kolejny etap postępowania scaleniowego związany jest z projektem scalenia – obejmuje on opracowanie projektu przez geodetę – projektanta z udziałem komisji scaleniowej, wyznaczenie na gruncie, okazanie uczestnikom scalenia oraz wnoszenie przez uczestników scalenia, w terminie 14 dni od okazania, zastrzeżeń, które rozpatruje starosta, zaś opiniuje komisja scaleniowa (art. 24). Zgodnie z art. 25 ustawy, opiniowanie zastrzeżeń przez komisję odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji; w razie potrzeby komisja lub upoważnieni przez nią członkowie dokonują oględzin, o których miejscu i terminie powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie w lub inny sposób przyjęty w danej miejscowości, co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem. Należy podkreślić, że każdorazowe zmiany, wprowadzone do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom (art.26). W niniejszej sprawie brak jest dokumentacji potwierdzającej rozstrzygnięcie przez komisję i starostę zgłaszanych zastrzeżeń, nie wiadomo czy zachodziła konieczność ponownego wyznaczenia i okazania uczestnikom postępowania dokonanych zmian zgodnie z art. 26. Przedostatni etap postępowania scaleniowego obejmuje wydanie decyzji, która podlega odczytaniu na zebraniu uczestników scalenia i wywieszeniu na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (art. 28). Na zebraniu powinni być obecni członkowie rady scalenia, natomiast protokołu z tego zebrania z dnia 8 sierpnia 2012r. w sprawie oczytania decyzji Starosty z dnia ... w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi D., M. S., M. i P. (k.162) nie podpisali wszyscy członkowie rady scalenia. Ostatni etap postępowania scaleniowego to wprowadzenie uczestników w posiadanie wydzielonych im gruntów, które również odbywa się na zebraniu z udziałem uczestników scalenia – z akt wynika, że w zebraniu tym nie brali udziału wszyscy członkowie rady scalenia (k.172). Wskazane powyżej braki dokumentacji scaleniowej i brak wszechstronnej analizy procedury scaleniowej nie pozwalają na prawidłowe odniesienie się do zarzutów skarżących i na dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Rozpatrując odwołanie, organ miał obowiązek zgromadzić dokumentację potwierdzającą szczegółowy przebieg postępowania scaleniowego (protokoły, uchwały, oświadczenia), odnieść się do ewentualnych uchybień i ocenić czy uchybienia te miały istotny wpływ na dokonane przez organ I instancji scalenie. Organ powinien mieć przy tym na uwadze w szczególności art. 31 ustawy, gwarantujący uczestnikom scalenia udział w postępowaniu i ochronę ich praw, zgodnie z którym o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów (...), o terminie okazania projektu scalenia gruntów – starosta zawiadamia uczestników postępowania przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Wobec powyższego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.; o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy o niezbędną dokumentację umożliwiającą ocenę prawidłowości przebiegu postępowania scaleniowego i dokona oceny wpływu ewentualnych uchybień na rozstrzygnięcie.