I OSK 1228/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 677/13 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 677/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. A. W. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ja. o przyznanie pomocy na zakup opału w okresie przedświątecznym i pokrycie kosztów leczenia szpitalnego w kwocie [...] zł - zgodnie z załączoną fakturą. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], Burmistrz J. – orzekając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, oraz art. 39 ust. 2 i art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182) dalej "u.p.s." - odmówił wnioskodawcy przyznania ww. pomocy z uwagi na brak współdziałania z jego strony z pracownikami socjalnymi, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przeprowadzenie wywiadu zostało pierwotnie zaplanowane na dzień [...] a następnie [...] grudnia 2012 r., jednak pracownicy socjalni nie zastali wnioskodawcy w miejscu zamieszkania. Wysłano więc zawiadomienie o przeprowadzeniu tego wywiadu w dniu [...] stycznia 2013 r. oraz wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w związku ze złożonym wnioskiem, wyszczególnionej w piśmie. Wezwania zostały doręczone prawidłowo, ale z uwagi na to, że były dwukrotnie awizowane dotarły do adresata po terminie. Wysłano więc kolejne zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] lutego 2013 r. Pomimo skutecznie doręczonego wezwania (jeszcze przed wskazanym w nim terminem) wnioskodawcy także nie zastano w miejscu zamieszkania. Organ w tym miejscu zatem podkreślił, że to podczas wywiadu środowiskowego dokonuje się oceny, czy dana osoba lub rodzina kwalifikuje się do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Bez współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc, ustalenie jej sytuacji materialno-bytowej jest niemożliwe. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca uniemożliwiał przeprowadzanie wywiadu środowiskowego i w dodatku - pomimo wezwania - nie dostarczył dokumentów, które miały uzupełnić złożony przez niego wniosek, brak współdziałania z jego strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej – zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. - mógł stanowić powód odmowy udzielenia pomocy. Organ ponadto zaznaczył, że w sytuacji, w której wnioskodawca nie korzystał z żadnej stałej formy pomocy społecznej, istniała konieczność przeprowadzenia takiego wywiadu po każdym złożonym wniosku, gdyż sytuacja strony mogła ulec zmianie. Na skutek wniesionego przez A. W. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając wyrażoną w niej argumentację. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 4 u.p.s. nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Stosownie zaś do art. 106 ust. 4 w/w ustawy, decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej z wyjątkami, które nie miały znaczenia w sprawie, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W trakcie wywiadu pracownik socjalny ustala zaś sytuację: osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej (art. 107 ust. 1 ustawy). Na podstawie wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygania sprawy. W zaistniałej zatem sytuacji – zdaniem Kolegium – na organie I instancji, przed rozważeniem przyznania pomocy, o którą ubiegał się wnioskodawca, ciążył obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ I instancji zasadnie więc wezwał wnioskodawcę do umożliwienia przeprowadzenia ww. czynności oraz do uzupełnienia dokumentacji. Wnioskodawca jednak uniemożliwił dokonanie oceny swojej sytuacji materialno-bytowej. Nie odpowiedział także na wezwanie o uzupełnienie dokumentacji wyszczególnionej w kierowanym doń piśmie organu, w związku ze złożonymi wnioskami o pomoc materialną. Odmowa zatem przyjęcia pracowników socjalnych i brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, lub niemożność jego przeprowadzenia z uwagi na nieobecność wnioskodawcy w mieszkaniu, bez uprzedniego usprawiedliwienia lub próby zmiany terminu – stanowiła jedną z form braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, skutkującą nieuwzględnieniem złożonego wniosku. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że organ I instancji miał obowiązek dokonania wszechstronnej analizy sytuacji osobistej i majątkowej wnioskodawcy, a w swoim zakresie zgromadził dokumenty z dostępnych baz danych, np. z internetowego wypisy ksiąg wieczystych, informacji z KRUS, ZUS. A. W. w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucił organowi niewywiązywanie się z obowiązków i łamanie prawa, twierdząc, że po złożeniu przez niego wniosku jego obowiązki kończyły się i nie musiał podejmować żadnych czynności celem poczynienia odpowiednich ustaleń, gdyż było to obowiązkiem organu. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaakceptował, wyrażoną w zaskarżonej decyzji, argumentację, wskazując, że to na skarżącym – zgodnie z art. 4 u.p.s. – ciążył w niniejszym przypadku obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak zaś współdziałania z jego strony z pracownikiem socjalnym w tym zakresie mógł stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego przez niego świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Sąd Wojewódzki podkreślił także, iż obowiązek współdziałania wnioskodawcy z organami pomocy społecznej zastał wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlegała ocenie organu, od której to oceny zależało udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekwowanie od wnioskodawcy obowiązku współdziałania było zaś istotne z uwagi na fakt, że pomoc ta nie mogła sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Bierna, bądź roszczeniowa, postawa wnioskodawcy mogła zatem skutkować odmową przyznania świadczenia bądź wstrzymania jego wypłaty (art. 11 i art. 106 u.p.s.). Organy administracji zobligowane są bowiem do dokonania wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem m. in. istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwalało na odmowę przyznania świadczeń. Na organach obu instancji spoczywał zatem obowiązek przeanalizowania, również w tym aspekcie, postępowania osoby domagającej się przyznania świadczenia pomocowego. Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 u.p.s., może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, to w przypadku zgłoszenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia konieczne było ustalenie sytuacji osoby, która się o nie ubiegała. Przeprowadzenie zaś rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny – zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. – stanowiło obligatoryjną czynność organu przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania ww. świadczenia. Wymagany przez ustawodawcę rodzinny wywiad środowiskowy stanowił – w ocenie Sądu - swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół - w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy przy tym również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. W sytuacji zatem, gdy skarżący uchybił powyższemu obowiązkowi współpracy, uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz nie przedstawił dokumentów potwierdzających jego sytuację materialną, organy - orzekające w niniejszym przypadku w ramach uznania administracyjnego - były uprawnione do odmowy uwzględnienia wniosku. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: 1) art. 7, 77 § 4, art. 80 k.p.a., art. 107 ust. 4 u.p.s., art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącego podczas, gdy w sprawie nie zostały zgromadzone całe akta sprawy, albowiem Sąd nie posiadał informacji, kiedy po raz ostatni organ I instancji przeprowadził tzw. wywiad środowiskowy u skarżącego; 2) art. 7, 77 § 4, art. 80, art. 220 k.p.a., art. 11 ust. 2 u.p.s., art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141§ 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a.- poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę podczas, gdy w sprawie nie zostały poczynione ustalenia dlaczego skarżący nie współdziałał z Burmistrzem J. przy wydawaniu decyzji. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza J., wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że skarżący kasacyjnie znajduje się pod stałą opieką MGOPS w J., korzystając regularnie ze stałych form pomocy społecznej. Z tego też względu MGOPS wielokrotnie przeprowadzał z nim wywiad środowiskowy. Aktualizacje wywiadu środowiskowego, o których mowa w art. 107 ust. 4 u.p.s., należy zaś sporządzać nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Nadto, sporządzenie wywiadu środowiskowego dla celów jednego postępowania może zostać wykorzystane na potrzeby innego postępowania. Z akt sprawy, jak również z treści zaskarżonego orzeczenia nie wynika natomiast, czy w ogóle a jeżeli tak, to kiedy został on przeprowadzony ze skarżącym po raz ostatni. Ponadto z akt sprawy administracyjnej nie wynika także, aby organy, oprócz próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podjęły jeszcze jakiekolwiek inne działania bądź zebrały dowody w celu ustalenia jego sytuacji życiowej i bytowej. W konsekwencji – zdaniem autora skargi kasacyjnej - nieuwzględnienie wniosku wyłącznie z uwagi na niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak również nieuwzględnienie wcześniejszych wywiadów środowiskowych, a co najmniej nieodniesienie się do tego, czy i kiedy zostały one przeprowadzone, stanowiło naruszenie zasad określonych w art. 7, art. 77 § 4 oraz art. 80 K.p.a. Skarżący wskazywał ponadto, ze przepis art. 106 u.p.s. należy interpretować w zgodzie z celem, w jakim został on wydany, a ponadto stosownie do sytuacji faktycznej, która jest podstawą do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego. Sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego winien być zatem dostosowany do konkretnego stanu faktycznego. Powołując się na art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 i art. 106 u.p.s., skarżący zgodził się, że obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy jest współdziałanie z organem w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Współdziałanie beneficjenta pomocy może przy tym następować w formie umożliwiania prowadzenia postępowania wyjaśniającego (tj. rodzinnego wywiadu środowiskowego), bądź w formie realizacji obowiązku informacyjnego. Bierna postawa wnioskodawcy nie zwalniała jednak organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie mogła ona również stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. Odmowa przyznania świadczenia, w oparciu o art. 11 ust. 2 u.p.s., możliwa jest bowiem dopiero w sytuacji, gdy dane zebrane w powyższy sposób nie dałyby podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia. Skarżący podkreślał również, że w razie ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny oraz w przypadku, gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządzana zostaje jego aktualizacja (art. 107 ust. 4 u.p.s.) Natomiast w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, aktualizacja ta sporządzana jest nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte zarówno na obrazie prawa materialnego (art. 107 ust. 4 u.p.s. i art. 11 ust. 2 u.p.s.) jak i naruszeniu przepisów prawa procesowego w sposób istotny (art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 4, art. 80 oraz art. 220 k.p.a.). Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji, oddalając skargę, niesłusznie nie dopatrzył się w kontrolowanym przez siebie postępowaniu administracyjnym naruszenia przepisów art. 7, 77 § 4, art. 80 oraz art. 220 k.p.a., rzutującego w istotnym stopniu na treść wydanych przez organy decyzji. Przy dokonywanej ocenie, nie uwzględnił bowiem okoliczności, iż w sprawie nie zostały zgromadzone całe akta sprawy, co skutkowało tym, że nie dysponował informacjami, kiedy po raz ostatni organ I instancji przeprowadził ze skarżącym wywiad środowiskowy, a ponadto nie zostało ustalone, dlaczego skarżący nie współdziałał z Burmistrzem J. przy wydawaniu przez ten organ decyzji. W związku z powyższym należy przede wszystkim wskazać, iż określony w art. 39 u.p.s. zasiłek celowy, o którego przyznanie ubiegał się skarżący, jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jego udzielenie nie jest jednak wyłącznie uzależnione od spełnia wskazanych w tym przepisie warunków, lecz również od realizacji przez wnioskodawcę nałożonych na niego przez przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej obowiązków. Należy do nich m. in. wynikający z art. 4 u.p.s. obowiązek ubiegającego się o pomoc współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak spełnienia tego obowiązku może zaś stanowić samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia – zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. Podnieść też trzeba, że - po myśli art. 106 ust. 4 u.p.s. - decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad środowiskowy - wg art. 107 ust. 1 u.p.s. - ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Z uwagi na powyższe trzeba zatem uznać, że obligatoryjna czynność, jaką jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z uwagi na swą istotę, stanowi formę współpracy potencjalnego beneficjenta z organem, której brak może przynieść dla niego negatywne skutki. Przeprowadzenie jej ma bowiem fundamentalne znaczenie dla wydanego w takim przedmiocie rozstrzygnięcia, gdyż stanowi podstawę ustalenia sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się do taką pomoc. W istocie zatem znaczenie dla wydanych w tej sprawie przez organy decyzji odmownych miały nie tyle powody niesporządzenia ww. wywiadu, ale fakt, iż taka czynność, pomimo starań pracowników socjalnych organu, nie została dokonana. Skarżący bowiem, pomimo skutecznego poinformowania go o terminie i konieczności sporządzenia wywiadu środowiskowego, był nieobecny w miejscu, gdzie miał on zostać przeprowadzony. Uzyskana zaś w tej formie informacje miały umożliwić organowi ustalenie czy pomoc, o którą strona wnioskowała, mogła jej zostać przyznana. Trzeba również zwrócić uwagę, iż wbrew twierdzeniem skarżącego, organy podjęły we własnym zakresie czynności zmierzające do uzyskania dokumentów z dostępnych baz danych, np. z internetowego wypisy ksiąg wieczystych, informacji z KRUS, ZUS, co jednak nie czyniło zbędną realizację obowiązku dotyczącego przeprowadzenia wspomnianego wywiadu. Podnoszony zatem przez A. W. w tym zakresie zarzut należało uznać za nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie rozpoznawał także w niniejszym przypadku skargi w oparciu o niepełne akta administracyjne, wobec braku w nich informacji o dacie przeprowadzenia ze skarżącym ostatniego wywiadu środowiskowego. Zgodnie bowiem z art. 107 ust. 4 u.p.s., w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Jedynie w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W świetle zatem przytoczonego przepisu, obowiązek cyklicznej aktualizacji wywiadu środowiskowego ciążył na organie w stosunku do A. W., gdyż nie był on beneficjentem stałej formy pomocy (za taką bowiem nie można uznać udzielanych sporadycznie świadczeń jednorazowych), a który to fakt organ podkreślił w uzasadnieniu decyzji odmownej. W rezultacie, Burmistrz J. był zobowiązany w tym przypadku zaktualizować wywiad środowiskowy ze skarżącym a wcześniej przeprowadzone z nim wywiady środowiskowe nie miały znaczenia dla legalności kontrolowanych decyzji, bez względu na datę ich przeprowadzenia. Powyższe powoduje, że również i ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Ostatecznie należało uznać, że dokonana zatem przez Sąd Wojewódzki ocena w zakresie naruszenia przez organy obu instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, skutkująca brakiem jego stwierdzenia i w konsekwencji oddaleniem skargi, była prawidłowa. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.