VII SA/Wa 1802/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Z. Ż. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], znak: [...] - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], znak: [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne, w sprawie legalizacji zaadaptowanej części korytarza w celu powiększenia lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku mieszkalnym przy ul. [...], w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu po wszczęciu postępowania (a także w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r., znak: [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., Nr [...], znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., ponieważ organ powiatowy nie ocenił zabudowy korytarza pod kątem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej. W szczególności nie ustalił, czy wykonana w poprzek korytarza przegroda murowana tj. ściana działowa o grubości 12 cm z naświetlem oddzielająca wydzielone i zaadaptowane pomieszczenie na dodatkowy pokój z części korytarza, spełnia wymagania w zakresie zachowania odpowiedniej klasy odporności ogniowej przegród wewnętrznych oddzielających mieszkania od dróg komunikacji ogólnej określone w przepisach § 217 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu wydanym na dzień wydanej decyzji). Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] wniosła Z. Ż., podnosząc że zabudowę korytarza wykonała 20 lat temu. W jej ocenie, zabudowa jest zgodna z wymaganiami sztuki budowlanej i została wykonana za zgodą organów administracyjnych. Posiada pismo GGK [...] - Administracja nr [...] z dnia [...] lipca 1994r., ustalające nową stawkę za czynsz uwzględniającą zaadaptowaną powierzchnię. Na skutek rozpoznania odwołania zapadła opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił charakter i cel postępowania o stwierdzenie nieważności, a także przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie wskazał, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r. stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], prawidłowo ocenił, że postępowanie jest bezprzedmiotowe - zrealizowana w 1992r., samowolnie, zabudowa korytarza,.została wykonana w sposób prawidłowy pod względem technicznym i zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, jak również że nie miała wpływu na stan konstrukcji budynku. W toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla [...], Z. Ż. przedstawiła potwierdzającą to opinię techniczną, sporządzoną przez inż. L. K., upr. bud. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., z przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazał w sposób jednoznaczny, jaki przepis w sposób rażący został naruszony. Organ odwoławczy przeanalizował decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], również pod kątem pozostałych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdził, aby decyzja organu powiatowego była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w tym przepisie .Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] dochodząc jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 105 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż nie nastapiło rażące jego naruszenie przy wydawaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 roku, co skutkowało błędnym uznaniem, że są przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności tejże decyzji; § 217 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezbadanie, czy nie doszło do naruszenia wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektu; art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i zbadanie stanu faktycznego sprawy mającego na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym wypadku bezpieczeństwo ludzi ich życia i zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodne z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. 2012r., poz. 270), sąd nie jest związany zarzutami skargi. Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, organ wydał ją bez wnikliwego rozpoznania okoliczności sprawy i analizy właściwych przepisów prawa. Przedmiotem oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w oparciu o art. 105 k.p.a. – umarzającej postępowanie wszczętego w przedmiocie wniosku o cyt. "zalegalizowanie" inwestycji, polegającej na zabudowie części klatki schodowej – korytarza przylegającej do lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji (wbrew twierdzeniu organu drugiej instancji) wskazał na rażące naruszenie konkretnych przepisów prawa – art. 7, 77 k.p.a. w zw. z § 217 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł, że gdyby okazało się, że inwestycja nie spełnia wymogów z ww. § 217, to konieczne było wszczęcie procedury z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając ww. decyzję i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wskazał w sposób jednoznaczny, jakie przepisy uznał za rażąco naruszeń, zaś on takich nie dostrzega, inwestorka w umorzonym postępowaniu złożyła opinie techniczną o tym, że inwestycja spełnia warunki bezpieczeństwa eksploatacyjnego. W sprawie bezsprzecznie ww. zabudowę wykonano w warunkach samowoli budowlanej – inwestorka zwróciła się o jej "legalizację". Stan akt sprawy wskazuje, że samowolę wykonano w 1992r., przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r., zatem pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. W toku postępowania nieważnościowego, kluczowa okolicznością było zatem ustalenie, czy orzeczenie oparte na przepisie art. 105 k.p.a. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać należy, że decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje w trybie art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Postępowanie, zakończone decyzją kontrolowana w trybie nieważnościowym, zostało wszczęte na żądanie inwestorki domagającej się zalegalizowania jej samowoli. Nade wszystko stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie tej sprawy, co do jej istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej miało oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego i leżało we właściwości organu pierwszej instancji. Ten bowiem mając do czynienia z inwestycją polegającą na przebudowie części budynku – klatki schodowej na część lokalu mieszkalnego, powinien przeprowadzić postępowanie i orzec w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie samowoli. Inwestycję zrealizowano przed dniem 1 stycznia 1995r., a zatem dla likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej mają zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), uprzednio obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 tej ustawy. Podkreślenia wymaga to, że w przypadku braku przesłanek do orzeczenia rozbiórki, o jakich mowa w ww. art. 37, organ nie miał postaw do umorzenia postępowania, formą legalizacji było bowiem pozwolenie na użytkowanie, które jednocześnie potwierdzało zdatność do użytkowania wykonanego obiektu (art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r.). Organ rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Oceni, czy naruszenie art. 105 k.p.a. w związku z brakiem zastosowania art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974r., miało charakter rażącego naruszenia prawa. Organ będzie miał na uwadze to, że naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270).