II OSK 2275/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "S." sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1295/13 w sprawie ze skargi "S". sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1295/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę "S" Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] Starosta [...] na wniosek inwestora T.N. zmienił swą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w D. obr. ew. nr [..] D. i zatwierdził projekt zamienny dla tej inwestycji. Pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. (data wpływu) "S" Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji , a także od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego apartamentowego na działce nr [...], obręb ewidencyjny nr [...] miasta D.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r, poz. 267) dalej K.p.a. stwierdził, że odwołanie "S" Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż zgodnie z adnotacją umieszczoną na dołączonym do akt sprawy egzemplarzu decyzji nr [...] I.N. (działający jako inwestor oraz pełnomocnik strony postępowania A.N.) odebrał przedmiotową decyzję w dniu 12 lipca 2013 r. Termin na wniesienie odwołania od powyższej decyzji upływał z dniem 26 lipca 2013 r. Z akt sprawy wynika, że strony tego postępowania nie wniosły odwołania i decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [..] lipca 2013r. stała się ostateczna w dniu 27 lipca 2013 r. Organ zaznaczył, że skoro nie biorąca udziału w postępowaniu Spółka z o.o. "S" z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego P.B. złożyła odwołanie w Starostwie Powiatowym [...] w dniu 7 sierpnia 2013 r., to uznać należało, że odwołanie to zostało wniesione po upływie terminu określonego art. 129 § 2 K.p.a. Powyższe postanowienie "S" Spółka z o. o. w W. (dalej jako skarżąca) zaskarżyła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 129 § 2 K.p.a. i domagając się jego uchylenia w całości. W skardze wskazano, że w związku z wydaniem przez Starostę [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w D. obr. ew. nr [...] D., która stała się ostateczna toczyło się postępowanie z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania z uwagi na fakt, że nie brała ona udziału w sprawie. Według oświadczenia skarżącej o inwestycji I.N. skarżąca Spółka dowiedziała się w dniu 13 lutego 2013 r. ze strony internetowej, na której znajdował się opis zamierzonej inwestycji. Sprawa o wznowienie postępowania po uchyleniu decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak [...]), decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak [...]) odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ponownie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. skarżąca wniosła odwołanie zarówno od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (postępowanie z wniosku o wznowienie), a także od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu zamiennego, znak [...]. Zdaniem Spółki w wyniku wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego apartamentowego w D. na działce nr [...] obręb ewidencyjny nr [...] miasta D., zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., skarżąca Spółka uzyskała status strony, którego nie utraciła wskutek wniesienia przez I.N. projektu zamiennego. W toku postępowania o zatwierdzenie projektu zamiennego Starosta [...] dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów Prawa budowlanego, uznając, iż "S" Sp. z o.o. w W. nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a tym samym w postępowaniu o zatwierdzenie projektu zamiennego. Mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skarżąca podniosła, że jej nieruchomość znajduje się w bezpośredniej strefie oddziaływania inwestycji I.N., a co za tym idzie posiada ona przymiot strony w postępowaniu w wydanie pozwolenia na budowę, w tym o zatwierdzenie projektu zamiennego. "S" Sp. z o.o. w W. nie została jednak poinformowana o wszczęciu postępowania, nie doręczono jej także decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Tym samym skarżąca Spółka po raz kolejny została pozbawiona prawa uczestnictwa w postępowaniu. Ponadto skarżąca wskazała, że o złożeniu przez I.N. projektu zamiennego i jego zatwierdzeniu dowiedziała się dopiero z uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2013 r., doręczonej skarżącej w dniu 24 lipca 2013 r. "S" Sp. z o.o. w W. nie została poinformowana o wszczęciu tego postępowania, nie doręczono jej także decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Czternastodniowy termin na złożenie odwołania dla strony skarżącej powinien być więc liczony od dnia 24.07.2013 r. Zatem ustawowy termin na wniesienie odwołania skarżącej upływał w dniu 7.08.2013 r. W tym też dniu skarżąca za pośrednictwem Poczty Polskiej wysłała do Starosty [...] odwołanie. Wobec powyższego strona skarżąca zachowała przewidziany przepisami prawa termin na wniesienie odwołania. Wojewoda [...] bezpodstawnie zatem stwierdził, że skarżąca wniosła odwołanie z uchybieniem terminu. Skarżąca podniosła, że Starosta [...], a następnie Wojewoda [...] winni rozważyć, czy nie należy potraktować pisma Spółki złożonego w dniu 5 sierpnia 2013 r., w zakresie dotyczącym decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., jako wniosku o wznowienie postępowania. Wskazała, że podjęła próbę uzyskania dostępu do akt, jednak okazała się ona bezskuteczna. Organ pismem datowanym na dzień 9 sierpnia 2013 r. przesłał informację, że nie mógł się skontaktować wobec niepodania nr telefonu. Pismo to zostało wysłane dopiero w dniu 13.08.2013 r. wraz z odpisem pisma o przekazaniu akt do Wojewody [...]. Przez 12 dni od otrzymania wniosku organ nie podjął próby ustalenia numeru telefonu pełnomocnika Spółki w internecie ani nie wysłał pisma z prośbą o podanie numeru telefonu lub też informacji o możliwości przeglądania akt. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1295/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., oddalił skargę bowiem uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd zauważył, że przedmiotowa sprawa związana jest z postępowaniem wszczętym przez I.N. o zmianę wydanej mu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], i zatwierdzenie projektu zamiennego, zakończonym wydaniem przez Starostę [...] zgodnej z wnioskiem inwestora decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. W ocenie Sądu na tym etapie sprawy skarżąca Spółka nie była stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a także postępowania wszczętego przez inwestora wnioskiem o zmianę tej decyzji i zatwierdzenie projektu zamiennego. Nie zmienia tej sytuacji fakt, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Starosta [...] w związku z żądaniem skarżącej opartym na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego na działce nr [...]. Organ zobowiązany jest wznowić postępowanie gdy wnoszący o wznowienie powołuje się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wydanie takiego postanowienia stanowi podstawę do zbadania podniesionych przez wnioskodawcę przesłanek wznowieniowych (art. 148 § 2 K.p.a). Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jak i jego zmiany byli I.N. i A.N., którego na podstawie udzielonego pełnomocnictwa reprezentuje I.N.. Niesporne jest, iż w postępowaniu tym skarżąca Spółka nie brała udziału. Stronom uczestniczącym w tym postępowaniu decyzja doręczona została w tym samym dniu, tj. 12 lipca 2013 r. Od tego dnia biegnie procesowy termin do wniesienia przez strony postępowania odwołania od wydanej decyzji (art. 127 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a.). Strony uczestniczące w postępowaniu nie wniosły odwołania, wobec czego decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. stała się ostateczna w dniu 27 lipca 2013 r. Sąd wskazał, że strona postępowania administracyjnego, niebędącą jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania. Swych praw w danym postępowaniu zainteresowany winien dochodzić w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Skoro zatem "S" Spółka z o.o. z siedzibą w W., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym skarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. wniosła odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. w dniu 7 sierpnia 2013 r., razem z odwołaniem od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]– w jednym piśmie i pismo to nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., to zdaniem Sądu wydając zaskarżone postanowienie, stwierdzające wniesienie przez skarżącą Spółkę odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. po terminie organ odwoławczy postąpił zgodnie z dyspozycją art. 134 K.p.a. Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności do rozpatrzenia przez organ odwoławczy z własnej inicjatywy kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a tym bardziej do rozpatrywania treści tego odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, co wskazuje skarżący w swej skardze. Organ rozpatrujący określone pismo strony związany jest jego treścią. Skarżąca Spółka, składając odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nie zawarła w nim prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia, zatem organ nie mógł rozważać kwestii przywrócenia uchybionego terminu. Ponadto Sąd wskazał, iż możliwość złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronom, którym organ doręczył decyzję. Zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] odnosi się do odwołania Spółki z o.o. "S" z dnia 5 sierpnia 2013 r. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Natomiast wniesione tym samym pismem odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] podlega rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Jak wskazuje organ, zostało ono zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. znak:[...]. "S" Spółka z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy : – art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy brak było do tego podstaw wskutek naruszenia : - art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r.,poz.1409 ze zm., obecnie t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego apartamentowego w D. na działce nr [...] obręb ewid. nr [...], ani w postępowaniu wszczętym wnioskiem inwestora o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu zamiennego; - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 i 148 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pismo skarżącej z dnia 5 sierpnia 2013 r. nie może zostać uznane za wniosek o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii posiadania przez skarżącą Spółkę statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego nie mogły odnieść skutku. Nie mógł być uznany za uzasadniony także zarzut odnoszący się bezpośrednio do przedmiotu skargi a mianowicie do kwestii niepotraktowania pisma z dnia 5 sierpnia 2013 r. za wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r.. Zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie z dnia [...] września 2013 r. odnosi się jedynie do odwołania Spółki "S" od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Wskazane pismo zawierało także odwołanie od decyzji tegoż Starosty z dnia [...] lipca 2013 r. – to odwołanie podlegało rozpatrzeniu w innym postępowaniu, zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. nie ma wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. ( który upłynął w dniu 27 lipca 2013 r.). Ani tego wniosku ani też wniosku o wznowienie postępowania organ administracji domniemywać nie może, jest związany treścią pisma. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania którym tę decyzję doręczono. Po tym terminie odwołanie jej nie służy ale może dochodzić swoich praw w trybie wznowienia postępowania. Tym samym postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie naruszało prawa i było zgodne z przepisem art.134 k.p.a. Zważywszy zatem, że skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) orzeczono jak w sentencji.