II SA/Po 929/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzaga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T.Ł. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę Decyzją z [...] 2009 r. Starosta P. ustalił na rzecz T. Ł. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł za 3/4 części udziału w nieruchomości położonej w miejscowości S. gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 5, działka nr [...] o pow. 0,4404 ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] jako własność Gminy D., przejętej na rzecz tej Gminy w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina D.. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie prawidłowym trybem postępowania było dokonanie analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w wypadku ustalenia braku takich transakcji (bądź niE.starczającej ich ilości) możliwe jest zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, W ocenie Wojewody złożone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia podniesione podczas trwania rozprawy administracyjnej 4 sierpnia 2009 r. oraz w piśmie z 26 marca 2010 r. wskazują, że w gminie, w okresie dwóch latach poprzedzających sporządzenie operatu, nie zaistniała wystarczająca ilość transakcji polegających na sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, co przesądzało o konieczności zastosowania § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Dokonana przez organ I instancji, na podstawie art. 80 kpa, ocena operatu szacunkowego z 9 czerwca 2009 r. wykazała, że biegły w niniejszej sprawie prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej działki, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina D.. Zaskarżonej decyzji zarzucono m.in. naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Po 443/10 uznał skargę za nieuzasadnioną. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy D. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 467/11 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu I i II instancji. Sąd ten nie podzielił stanowiska sądu I instancji, iż do ustalenia wartości nieruchomości i zajętych pod drogi publiczne nie stosuje się § 36 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie. Naczelny Sad Administracyjny zauważył, iż z twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym wynika, iż biegła przeprowadziła analizę rynku w zakresie tzw. transakcji "drogowych" i takich transakcji było niewiele. Ponadto biegła stwierdziła, iż niemożliwe było ustalenie trendu czasowego, cech rynkowych oraz wag tych cen. Jednakże Sąd I instancji do tego poglądu w żaden sposób się nie odniósł. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Stwierdzono, iż wprawdzie Sąd I instancji przedstawił swoją ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, jednakże nie odniósł się do podstawowej kwestii wynikającej z sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a mianowicie do zastosowania przez rzeczoznawcę metody określania wartości szacowanej nieruchomości opartej na § 36 ust. 2 pkt 2 zamiast na metodzie określonej w ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Co do tej kwestii przywołał, za organem, iż na lokalnym rynku nieruchomości transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne było niewiele i niemożliwym było ustalenie trendu czasowego, cech rynkowych oraz wag tych cen. W takiej sytuacji, skoro z operatu szacunkowego wynika, iż takie transakcje miały miejsce, to zarówno organ jak i Sąd I instancji winny do tej kwestii się ustosunkować, bowiem kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia wysokości odszkodowania. Sąd II instancji wskazał także, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca, nie przeprowadziła analizy dlaczego w niniejszej sprawie zastosowanie ma ust. 2 § 36 powołanego rozporządzenia. Fakt, iż taka analiza została zawarta w piśmie z dnia 26 marca 2010 r. Pismo to nie może stanowić dowodu podlegającego ocenie. Te kwestie winny być zamieszczone w operacie szacunkowym ze wskazaniem konkretnych transakcji, bowiem tylko w takim przypadku możliwa jest ocena czy faktycznie nie można brać ich pod uwagę. W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta P. powołał rzeczoznawcę majątkowego M. L. w celu wykonania opinii ustalającej wartość przedmiotowej nieruchomości. W operacie szacunkowym z 19 września 2012 r. biegły ustalił wartość ¾ części udziału przedmiotowej nieruchomości na kwotę 389.688,- zł. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem stron postępowania Starosta P. decyzją z [...] 2013 r. nr [...]ustalił na rzecz T. Ł. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł za ¾ części udziału w nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,4404 ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], przejętą na rzecz Gminy D. - w trybie art. 98 ustawy z dnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., iż jego zdaniem operat szacunkowy z 19 września 2012 r. został sporządzony prawidłowo zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania. Przedmiotowy operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Zdaniem Starosty P., biegły dokonał słusznego wyboru stosując jako podstawę oszacowania przepis art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 11 sierpnia 2011 r.). Odwołania od powyższej decyzji wniosła Gmina D. oraz T. Ł. Decyzją z [...] 2013 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu organ zauważył, iż kwestia przejścia rzeczonej nieruchomości na własność Gminy D. nie była kwestionowana przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a sąd ten podważył jedynie ustalenia dotyczące sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości, organ drugiej instancji ograniczył się do przeprowadzenia postępowania związanego z ustaleniem odszkodowania. Dalej Wojewoda wyjaśnił, iż w myśl art. 130 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w przypadku, gdy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Tym samym zarzut T. Ł., iż rzeczoznawca winien dokonać w operacie analizy rynku nieruchomości sprzed daty 8 października 2009 r. jest chybiony. Dalej Wojewoda dokonał analizy i oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 19 września 2012r . Organ wyjaśnił, iż w dokonanej przez M. S., wycenie nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Analizie poddano transakcje sprzedaży gruntów nabywanych na cele drogowe, co jest zgodne z wytycznymi sądu zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2012 r. Z uwagi na stan rynku przyjęto do analizy grunty o większej rozpiętości powierzchniowej. Jak bowiem wskazał rzeczoznawca majątkowy na stronie 14 omawianego operatu szacunkowego, w przypadku gruntów drogowych powierzchnia nie determinuje cenności wydzielanych działek. Wartość takich gruntów zależy bowiem od lokalizacji, stopnia zurbanizowania sąsiedztwa oraz położenia szczegółowego. Organ omówił sposób doboru przez biegłego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wskazał przy tym jakimi kryteriami kierował się rzeczoznawca dokonując tego doboru. Nadto organ wskazał jak biegły określił cechy wpływające na jego wartość na lokalnym rynku nieruchomości oraz określono wagi procentowe poszczególnych cech. W dalszej kolejności Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, iż opinia biegłego rzeczoznawcy podlega ocenie jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, niemniej organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczna zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawą elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wojewoda wskazał, iż dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Mając powyższe na uwadze Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż dobór transakcji nieruchomościami jest zgodny z treścią rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu. Biegły w niniejszej sprawie prawidłowo wycenił wartość przedmiotowych działek, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy w sposób czytelny i wyczerpujący wyjaśnił dobór poszczególnych transakcji. Uzasadnił przyjęcie do porównań tych, a nie innych nieruchomości. Organ dokonując oceny tego dokumentu nie doszukał się w nim żadnych nieprawidłowości mogących świadczyć o jego wadliwości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ w pierwszej kolejności odniósł się do uwagi, iż transakcje nieruchomościami o dużych powierzchniach w sposób znaczący odbiegają od ceny ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, tj. .poziomu 117,98 zł/m2 . Organ wyjaśnił, iż najmniejsza pod względem powierzchniowym działka opisana pod pozycją nr 6 nie osiągnęła wcale najwyższej ceny, została wyceniona na kwotę 75,00 zł/m2 czym nie osiągnęła nawet poziomu ceny średniej, która wyniosła dla badanej próby 99,98 zł/m2. Również największa działka (umieszczona pod pozycją nr 9) nie osiągnęła ceny najniższej. Została ona wyceniona na kwotę 52,63 zł/m2. Z tego prostego zestawienia wynika, iż brak jest bezpośredniej zależności pomiędzy wielkością działek drogowych a ich wartością. Odnosząc się do przedłożonego przez Gminę D. operatu dotyczącego innej nieruchomości, Wojewoda wyjaśnił, iż operat został sporządzony na potrzeby innego postępowania administracyjnego, nie może więc stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie. Ponadto dobór transakcji dokonanych przez biegłego nie następuje tylko ze względu na położenie i wielkość danej działki lecz również z uwagi na inne uwarunkowania świadczące o tym, iż dana nieruchomość jest w ocenie biegłego nieruchomością podobną do nieruchomości wycenianej. Zdaniem Wojewody okoliczność, iż rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości, która finalnie nie satysfakcjonuje strony nie świadczy nierzetelności i nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jest jedynie polemiką co do wyobrażenia o możliwości uzyskania takiej a nie innej ceny za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda nie zgodził się także z zarzutem, iż rzeczoznawca wbrew obowiązującym przepisom nie dokonał szczegółowego opisu skrajnych nieruchomości. Wskazał, że na stronie 23 operatu szacunkowego znajduje się bowiem opis transakcji o najwyższej cenie jednostkowej oraz transakcji o najniższej cenie jednostkowej. Ponadto wskazano, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 30 października 2013 r., odpowiadając na zarzut skarżącego, wskazał iż Powszechne Krajowe Zasady Wyceny nie wyznaczają żadnych ram w zakresie rozpiętości pomiędzy ceną minimalną a maksymalną. PKZW nota interpretacyjna nr 1 "Podejście porównawcze" w punkcie 5.2 nie podaje żadnych poziomów górnych czy dolnych zakresu Zd i Zg, przepisy prawa również nie określają granic. Jak dalej wyjaśnił biegły, w praktyce zawodowej przyjęto zasadę, że współczynnik zakresu górnego nie powinien przekraczać liczby dwa, co też w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Jak zauważył biegły z zakresu wyceny różnica cen danych transakcji nie jest cechą określającą podobieństwo. Odnosząc się do zarzutu, iż niektóre z przyjętych do porównania nieruchomości nie są podobne Wojewoda wskazał, że wycena nieruchomości nie polega na porównywaniu ze sobą nieruchomości o identycznych cechach, takowe bowiem na rynku nie występują. Z uwagi na powyższe w trakcie wyceny rzeczoznawca przeprowadza szereg obliczeń, przypisuje wagi danym cechom, stosuje współczynniki korygujące itd. w celu uwzględnienia różnic pomiędzy wziętymi do porównań nieruchomościami. Wyjaśniając przyczynę niewzięcia pod uwagę nieruchomości z gmin S., S. L. i W. wskazano, iż gminy S. i S. są bardziej zurbanizowane niż gmina D., a znacząco bardziej w dacie ustalania stanu nieruchomości tj. 21 kwietnia 1997 r. Ponadto są one bardziej cenne wartościowo we wszystkich sektorach rynku niż w gminie D. W dacie ustalenia stanu nieruchomości S. nie posiadało tak korzystnej infrastruktury, czy dostępu do autostrady jak to ma miejsce w dniu dzisiejszym. Co się zaś tyczy transakcji gruntami występującymi w W.ie to biegły wyjaśnił, iż inwestycja w W.ie nie była realizowana w oparciu o wykupy, a przepisy tzw. spec-ustawy. Ponadto gmina ta w roku 1997 była w zupełnie innym stanie niż w roku 2012, a jak już wielokrotnie wskazywano, liczy się sian nieruchomości z roku 1997. Wojewoda wyjaśnił także, iż przy sporządzeniu wyceny biegły był zobowiązany zastosować się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 467/11 i w pierwszym rzędzie należy badać ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów drogowych (co też w trakcie ponownie prowadzonego postępowania nastąpiło), a dopiero w przypadku braku takich cen, badać wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Co prawda w chwili wydawania przez Naczelny Sąd Administracyjny rzeczonego orzeczenia przepis § 36 posiadał inną konstrukcję niemniej ww. formuła co do zasady nie uległa zmianie. Mając na uwadze powyższe biegły sporządzając wycenę na potrzeby tej sprawy, prawidłowo w pierwszej kolejności zbadał czy występują transakcje nieruchomościami drogowymi. Biegły zgromadził kilkanaście nieruchomości drogowych (11) dlatego też dokonał analizy w oparciu o zgromadzony zbiór transakcji, wypełniając tym samym zalecenia zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie biegły dołożył wielu starań w przedstawieniu wyczerpujących wyjaśnień co do doboru transakcji. Jego wyjaśnienia są spójne, logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Powszechnym jest, iż dobór transakcji będących przedmiotem porównania często budzi kontrowersje. Należy mieć jednak na względzie, iż biegły jako osoba posiadająca wiadomości specjalne wykonuje czynności zgodnie z posiadanymi uprawnieniami i według swojej najlepszej wiedzy. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. Ł. podnosząc, iż organy nie zastosowały się w pełni do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 467/11. Ponadto kolejny sporządzony w sprawie operat szacunkowy oparty na podejściu porównawczym i metodzie korygowania ceny średniej, cechuje się rażącą arbitralnością w doborze transakcji rynkowych do analizy porównawczej. Zdaniem skarżącego, do analizy przyjęte zostały transakcje dotyczące nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jednocześnie aprioryczne, bez uzasadnienia, odrzucone zostały transakcje z niektórych gmin (S. i S. oraz z W.). Ponadto zdaniem skarżącego w operacie brakuje szczegółowego opisu gruntów, które były przedmiotem przyjętych bądź odrzuconych transakcji, stąd nie można w ogóle na jego podstawie wyjaśnić co było powodem uznania "podobieństwa" jednych nieruchomości i odmówienia tej cechy innym. Operat nie zawiera również szczegółowego omówienia warunków zawarcia poszczególnych transakcji. W opracowaniu tym podana jest wyłącznie cena i powierzchnia działki bez omówienia treści transakcji, jej specyfiki, okoliczności zawarcia. Brak też rzetelnego opisu nieruchomości zestawionych do porównań i omówienia poszczególnych transakcji, nie pozwala nie weryfikację przeprowadzonej przez rzeczoznawcę selekcji. Zdaniem skarżącego podobieństwu przyjętych do porównania działek przeczy znaczna rozpiętość wartości działek przyjętych do porównania jak i też ich powierzchni. Zdaniem strony rzeczoznawca nie dokonywał porównywania konkretnych nieruchomości, a dokonywał porównania gmin, na terenie których miały miejsce transakcje drogowe. Zarzucono, iż z operatu nie wynika też, jak według rzeczoznawcy kształtuje się poziom atrakcyjności pod względem lokalizacji, zurbanizowania i położenia szczegółowego pozostałych 9 działek przyjętych do analizy, jak również działek, które rzeczoznawca wyeliminował. Bez takiej szczegółowej analizy kontrola operatu jest niemożliwa. Zdaniem skarżącego, nie sposób uznać -nawet przyjmując stan zagospodarowania S. w 1997 r. - iż nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej są nieruchomości położone na skraju gmin D., T., czy L.. Przede wszystkim miejscowość S., jakkolwiek ma charakter wsi, to już od wielu lat spełniała funkcje miejskie. S. i sporna działka znajdują się w zasadzie na rogatkach P., a zabudowa i infrastruktura miasta P. przechodzi płynnie w S.. Według strony nie zostało wyjaśnione dlaczego spod analizy wyłączone zostały wszystkie transakcje dotyczące gruntów położonych na terenie gminy S. Las i S., a także na terenie W., jak również dlaczego wyeliminował transakcję z 15 lutego 2012 r. dotyczącą nieruchomości położonej w L. – L.. Zdaniem strony trudności w doborze transakcji mogących stanowić materiał porównawczy przemawiają za zastosowaniem w niniejszej sprawie metody określonej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w jego obecnym brzmieniu. W ocenie skarżącego, omówione powyższej zarzuty do operatu wskazują na znaczne trudności w doborze transakcji, które mogłyby stanowić materiał porównawczy, co dyskwalifikuje przyjętą przez rzeczoznawcę metodę podejścia porównawczego. Wątpliwości co do prawidłowego wyboru metody szacowania potęguje okoliczność, iż biegły w opinii głównej stwierdził brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi pozwalających na porównanie z nieruchomością wycenianą i w konsekwencji poszerzył okres analizowanych transakcji poza wskazany w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny. Pomimo poszerzenia badanego okresu ilość ostatecznie przyjętych do analizy transakcji wynosi zaledwie 11, przy czym jak już wyżej wskazano ich podobieństwo z nieruchomością wycenianą jest niE.kazane. Tymczasem już sama wartość tzw. delty świadczy o niejednorodności i niepoprawności przyjętej grupy. Dodatkowe wątpliwości co do prawidłowości wykonanej przez rzeczoznawcę wyceny rodzi, zdaniem strony, okoliczność, iż oszacowana przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości ponad dwukrotnie niższa od wartości jaką wcześniej wyliczał poprzedni rzeczoznawca w oparciu o metodę wskazaną w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w brzmieniu sprzed 25 sierpnia 2011 r. Nawet przy zastosowaniu różnych metod szacowania tak znaczna dysproporcja w wynikach wycen budzi uzasadnione wątpliwości. Strona skarżąca podniosła także, iż to rolą organu w przypaku istniejących wątpliwości dotyczących prawidłowości dokonanej w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości, jest ich wyjaśnienie chociażby poprzez zwrócenie się o skontrolowanie operatu przez organizacje zawodowe rzeczoznawców zawodowych. W przeciwnym razie kontrola operatu staje się fikcyjna. Zdaniem skarżącego nie bez znaczenia jest, iż skarżący wnioskował o wykonanie nowego operatu. Skoro organ nie chciał przychylić się do tego wniosku winien był skarżącego o tym poinformować i pouczyć go o możliwości zlecenia wykonania opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców zawodowych. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalanie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż operat szacunkowy autorstwa E. B. z 9 czerwca 2009 r. utracił swoja ważność a zatem porównywanie oszacowana nieruchomości dokonanego w tym operacie z aktualnie sporządzoną wyceną jest niewłaściwe tym bardziej, iż sposób wyceny dokonanej w obu operatach był diametralnie różny. Ponadto strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników w decyzji z [...] 2010 r,. została poinformowana o możliwości zwrócenia się o wydanie opinii przez organizację rzeczoznawców zawodowych. 8 listopada 2013 r. Wojewoda Wielkopolski przedłożył Opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 11 października 2013 r. zleconą na wniosek pełnomocnika skarżącego adw. M. K., dotyczącą operatu szacunkowego z 19 września 2012 r. sporządzonego przez M. S. W opinii tej stwierdzono, iż opiniowany operat mimo drobnych uchybień został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może być wykorzystywany w celu dla jakiego został sporządzony. W piśmie procesowym z 27 listopada 2013 r. pełnomocnik T. Ł. podniósł, iż wydanie opinii przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, niezależnie od wniosków tejże opinii, nie zwalnia tak organu jak i Sądu z obowiązku dokonania własnej oceny materiału dowodowego, w tym dowodu jakim jest kwestionowany przez skarżącego operat szacunkowy wydany przez biegłego rzeczoznawcę M. S.. Dokonanie swobodnej, samodzielnej oceny tego dowodu wymuszają nie tylko przepisy prawa, ale również okoliczność, iż wielu zarzutów podniesionych w skardze Komisja Arbitrażowa nie wyjaśniła. Podkreślono, iż Komisja Arbitrażowa nie weryfikowała ustaleń biegłego w zakresie podobieństwa przyjętych do analizy nieruchomości lecz oparła się wyłącznie na ustaleniach autora operatu. W operacie brak jest szczegółowej charakterystyki zarówno transakcji jak i będących ich przedmiotem działek, co uniemożliwia ocenę prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę doboru transakcji przyjętych do analizy. Tymczasem szczegółowa charakterystyka poszczególnych transakcji mogłaby zapobiec niezasadnemu odrzucaniu poszczególnych transakcji. Komisja nie odniosła się w ogóle do kwestii porównywania przez rzeczoznawcę przy ocenie podobieństwa poszczególnych gmin, a nie konkretnych nieruchomości, jak również nie ustosunkowała się do istotnego w sprawie zarzutu pominięcia transakcji z 15 lutego 2012 r. na terenie L. (L.) oraz pominięcia wszystkich transakcji z gmin S. Las i S. oraz z W.. Komisja Arbitrażowa nie zwróciła uwagi na okoliczność arbitralnego odrzucenia przez biegłego wszystkich transakcji powyżej 200 zł. jak też na wiele innych wskazanych w skardze nieścisłości i braków operatu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył , co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zawisłej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprawy jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Wojewody Wielkopolskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] 2012 r., o ustaleniu na rzecz T. Ł. odszkodowania w łącznej kwocie [...],- zł. stanowiącej należność za ¾ udziału w gruncie wydzielonym pod drogę, przejętym na rzecz Gminy D. , położonym w S., gm. D. oznaczonym w ewidencji gruntów: obręb S., ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 0.4404 ha. Analiza skargi oraz akt sprawy prowadzi do wniosku, iż istota zawisłej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości sposobu ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. T. Ł. konsekwentnie wskazuje bowiem na wadliwość przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej działki, który w jego opinii zawiera szereg nieścisłości, które mogły przyczynić się do ustalenia zaniżonej kwoty odszkodowania, zaskarżając decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania w całości. Zauważyć należy, że działka nr [...] została wydzielona pod budowę drogi publicznej objętej na wniosek właściciela podziałem. Bezspornym jest, iż w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia, w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm – dalej: u.g.n.), odszkodowania za przejętą przez gminę nieruchomość. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 130 powołanej powyżej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji. Równocześnie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust 2 powołanej powyżej ustawy). W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. , nr 207, poz. 2109 ze zm. - dalej: "Rozporządzenie z 21 września 2004 r.") . Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Sam operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji, który choć nie jest uprawniony do jego kontrolowania w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Zauważyć również należy, iż zgodnie § 36 ust 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 Rozporządzenie z 21 września 2004 r. w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Brzmienie § 36 powoływanego Rozporządzenia na dzień wydania decyzji przez organ I instancji był inny od brzmienia tego przepisu na dzień wydania decyzji kontrolowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. I OSK 467/11, który to wyrok zawierał ocenę prawną wiążącą organy i Sąd I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie. Jednakże, uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w tym wyroku są nadal wiążące z uwagi na aktualne brzmienie § 36 ust. 4 Rozporządzenie z 21 września 2004 r. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż biegły sporządzający operat szacunkowy z dnia 19 września 2012 r. słusznie dokonały wyceny przedmiotowej działki uwzględniając ceny transakcyjne nieruchomości drogowych jakie miały miejsce na rynku lokalnym. Jak wynika z akt sprawy biegły ustalając wartość wycenianej nieruchomości zastosował podejście porównawcze polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), a przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 Rozporządzenia z 21 września 2004 r.)). W myśl definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zauważyć należy, iż w kontekście wskazanej powyżej definicji legalnej, rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Biegły rzeczoznawca słusznie wskazał w operacie, iż wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo nieruchomości drogowych. Wielkość nieruchomości może mieć wpływ na cenę rynkową nieruchomości przeznaczonych np. pod zabudowę mieszkalną, co nie oznacza jednak, że będzie miało wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Biegły rzeczoznawca wyjaśnił w operacie, iż wartość gruntów o takim przeznaczeniu uzależniona jest przede wszystkim od ich lokalizacji, stopnia zurbanizowania sąsiedztwa i położenia szczegółowego. O tym, iż wielkość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość wyraźnie świadczy chociażby zestawienie transakcji takimi nieruchomościami przedstawione w operacie, gdzie ceny m2 największej i najmniejszej z działek przyjętych do porównania są zbliżone i plasują się poniżej średniej ceny nieruchomości porównywanych. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym uznać należy, iż wielkość nie stanowi co do zasady cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Zauważyć należy także, iż nawet znaczna różnica cen transakcyjnych nieruchomości wybranych do porównania przez biegłego, nie oznacza automatycznie, iż nieruchomości te nie są podobne do siebie i do nieruchomości wycenianej. Jeżeli zbiór przyjętych do porównania nieruchomości spełnia kryteria określone w art. 4 pkt 16 u.g.n. to ich cena nie może świadczyć o braku podobieństwa. Wyjaśnienia udzielone w tym zakresie przez biegłego oraz ich ocena przez organ nie budzi wątpliwości sądu. Nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, iż biegły w operacie dokonywał de facto porównywania gmin a nie konkretnych nieruchomości. Biegły nie dokonał porównywania gmin, a jedynie wykluczył z porównania nieruchomości przeznaczone pod drogi, które w tych gminach były przedmiotem obrotu, z uwagi na fakt, iż wszystkie te grunty z uwagi na ogólny stopień zurbanizowania danych gmin, posiadały cechy świadczące o braku podobieństwa z wyceniana nieruchomością. Zabieg ten nie można uznać za niezgodny z przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości. Biegły szeroko uzasadnił dlaczego nieruchomości położone w niektórych gminach lub miejscowościach nie mogą być porównywane do nieruchomości wycenianej. Zauważyć należy, iż biegły poszukiwał nieruchomości, które w dniu ich zbycia (daty transakcji) posiadały cechy zbliżone do cech jakie posiadała nieruchomości wyceniana w dniu wydania decyzji podziałowej tj. 21 kwietnia 1997 r. Innymi słowy biegły poszukiwał nieruchomości przeznaczonych pod drogi , które w dniu ich zbycia posiadały położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania porównywalny do położenia, stan prawnego, przeznaczenia i sposobu korzystania wycenianej nieruchomości w dniu 21 kwietnia 1997 r. Możliwe jest zatem, iż z uwagi na ogólne zurbanizowanie danej gminy lub miejscowości, na jej terenie brak było w ostatnich latach transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej. I tak możliwe jest, iż w miejscowości W. brak było w ostatnim czasie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, które to nieruchomościami w dacie transakcji były podobnymi do nieruchomości wycenianej w jej stanie z 1997 r. Zarejestrowane transakcje dotyczyły nieruchomości przeznaczonych pod drogi, które nie spełniały warunku podobieństwa. Wyjaśniania biegłego w tej kwestii są logiczne i wystarczające. Jak wskazał skarżący biegły nie omówił szczegółowo cech nieruchomości przyjętych do porównania uznając ogólnie, iż spełniają one warunek podobieństwa. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Biegły zawarł w operacie informacje pozwalające na identyfikację tych nieruchomości (tabela na stronie 20-21 operatu). Ponadto biegły omówił cechy nieruchomości, których nie wziął do porównania wskazując na okoliczności, które je wykluczały z tego porównania. Dotyczyło to m.in. nieruchomości położonej w L.-L. jak i nieruchomości położonych w korzystnych lokalizacjach w Tranownie Podgórnym jak i Przeźmierowie. Biegły wyjaśnił, iż cena transakcyjna nieruchomości położonej w L.-L. tak mocno odbiegała od transakcji pozostałych nieruchomości drogowych i położnych na tym terenie, iż możliwe były specjalne warunki jej zawarcia. To lakoniczne wyjaśnienia nabiera sensu po kontekście wyjaśnień złożonych przez biegłego Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Zauważyć bowiem należy, iż biegły odrzucił również z porównania nieruchomości położone w Tarnowie Podgórnym i Przeźmierowie, które to nieruchomości mimo korzystnej lokalizacji zostały zbyte za cenę znacznie niższą od średnich cen nieruchomości położonych na tym terenie (poz. 19 i 20 na karcie 19 operatu szacunkowego). Oznacza to, iż wykluczył z porównania nieruchomości, których ceny transakcyjne z niewiadomych przyczyn znacznie odbiegały średniej ceny, zarówno w dół jak i w górę. W konsekwencji, jak wyjaśnił biegły do uwag wniesionych przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, przyjęty przez niego zakres ceny dolnej jak i ceny górnej w stosunku do ceny średniej (tzw. Zd i Zg) mieści się w zakresach przyjmowanych w praktyce zawodowej >0,3 <,2,0 Dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji i dokonanej w niej analizy sporządzonego operatu szacunkowego niewątpliwie znaczenie ma przedłożona na etapie postępowania sądowego Opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 11 października 2013 r., którą Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wziął pod uwagę orzekając w niniejszej sprawie i która, w oparciu o przepis art. 157 ust 1 u.g.n. potwierdziła prawidłowość sporządzonego przez M. S. operatu. Komisja oceniła pozytywnie analizę rynku nieruchomości zaprezentowaną w operacie, jak też dobór nieruchomości podobnych. Za prawidłowe uznała także matematyczne wyliczenia wartości wycenianej działki. Wbrew stanowisku skarżącego Komisja dokonała całościowej i pełnej oceny kontrolowanego operatu szacunkowego, co wynika chociażby z opisu zakresu kontroli operatu (pkt. 2.3 opinii Komisji). Powyższe prowadzi do wniosku, iż dokonana przez organy ocena przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego była prawidłowa a operat ten stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość. Odnosząc się do zarzutu strony, iż dokonana wycena nieruchomości znaczenie różni się do wyceny dokonanej przez biegłego E. B (operat z 9 czerwca 2009 r.) wyjaśnić należy, iż tamta ocena została dokonana w innym czasie, pod uwagę były brane ceny z innego okresu, a ponadto zastosowany był wówczas przez biegłego inny sposób wycena nieruchomości, który zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2012 r. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.