I SAB/Wa 363/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. H. i A. Z. na bezczynność Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta miasta W. do rozpoznania wniosku K. H. i A. Z z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], część z nieruchomości oznaczonej "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta miasta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta miasta W. na rzecz skarżących K. H. i A. Z solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. K. H. i A. Z. reprezentowani przez adwokata R. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako "[...]"[...], na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 z późn. zm.). W swej skardze wnieśli o: 1) zobowiązanie Prezydenta miasta W. do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 12 i 35 k.p.a. oraz braku obligatoryjnego powiadomienia skarżących o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia w myśl art. 36 § 1 k.p.a.; 3) stwierdzenie na podstawie art. 149 P.p.s.a rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na nieuzasadnionym i przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności; 4) zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z art. 200 P.p.s.a.; 5) uwzględnienie skargi w całości przez Prezydenta miasta W. i na zasadzie art. 54 § 3 P.p.s.a oraz na podstawie art. 104 i następne k.p.a. niezwłoczne zakończenie sprawy w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, iż wnioskiem z dnia 12 czerwca 2006 r. działając jako pełnomocnik skarżących zgłosił żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość. Następnie w związku z milczeniem organu złożył w imieniu swoich mocodawców zażalenie do Wojewody na niezałatwienie sprawy w terminie z uwagi na to, iż organ od dnia złożenia wniosku nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do załatwienia ww. wniosku. Wskutek złożenia tego zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2011 r. uznał zażalenie skarżących za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin na załatwienie sprawy do dnia 30 września 2011 r. Pełnomocnik podniósł także, iż do dnia dzisiejszego wniosek skarżących nie został załatwiony w terminach wskazanych w k.p.a. oraz w terminie wyznaczonym Prezydentowi przez Wojewodę. Organ również nie poinformował skarżących o przyczynach tej zwłoki, czym naruszył art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając dotychczasowy tok prowadzonego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżących. Ponadto wskazał, iż pełnomocnik skarżących pismem z dnia 16 lipca 2013 r. został poinformowany o aktualnym stanie sprawy oraz o tym, iż przewidywany termin zakończenia postępowania to 31 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu złożona skarga na bezczynność Prezydenta miasta W. jest w pełni uzasadniona. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd w niniejszym składzie doszedł do wniosku, iż Prezydent miasta W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek K. H. i G. Z. (której następcą prawnym jest skarżący A. Z) o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako "[...] " [...] wpłynął do Prezydenta w dniu 12 czerwca 2006 r. Z akt sprawy wynika, iż organ po otrzymaniu tego wniosku pismem z dnia [...] lipca 2006 r. zwrócił się do Urzędu miasta W. Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformował wnioskodawców. W dniu 28 sierpnia 2006 r. żądane dokumenty wpłynęły do Prezydenta. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. organ poinformował pełnomocnika wnioskodawców, iż nie dotrzymał terminu na załatwienie sprawy zawartego w art. 35 k.p.a. ze względu na konieczność zgromadzenia całości materiału dowodowego sprawy. Jednocześnie wskazał, iż wniosek skarżących zostanie rozpatrzony w terminie 1 miesiąca od daty zgromadzenia całego materiału dowodowego sprawy. Następnie pismami z tej samej daty organ zwrócił się o odpowiednich instytucji o nadesłanie dokumentów niezbędnych do załatwienia wniosku skarżących. Jednocześnie Prezydent zwrócił się do pełnomocnika skarżących pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. o złożenie do akt sprawy odbitki z mapy ewidencyjnej z wykreślonymi granicami nieruchomości. W dniu 11 grudnia 2007 r. organ otrzymał akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości. W dniu 4 września 2008 r. pełnomocnik wnioskodawców nadesłał kopię mapy sytuacyjnej nieruchomości, kopię odrysu z planu nieruchomości oraz wypisy z rejestrów gruntów o nadesłanie, których zobowiązał go organ. Z akt sprawy wynika też, iż po otrzymaniu tych dokumentów do dnia 26 sierpnia 2009 r., kiedy to pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia wniosku organ zupełnie nie podejmował żadnych czynności w sprawie zmierzających do załatwienia wniosku skarżących. Dopiero na skutek tego pisma organ pismem z dnia [...] października 2009 r. ponownie przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego sprawy. Jednocześnie pismem z dnia [...] października 2009 r. poinformował o tym fakcie pełnomocnika wnioskodawców oraz wskazał termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2010 r. Po dacie tej organ pismami z dnia [...] maja 2010 r. zwrócił się kolejny raz o nadesłanie dalszych dokumentów niezbędnych do załatwienia wniosku. Jednocześnie pismem z tej samej daty poinformował wnioskodawców i ze względu na treść art. 7 i 77 k.p.a. nie było możliwości zakończenia sprawy w terminie określonym w piśmie z dnia [...] października 2009 r. w związku z czym nowy termin załatwienia sprawy wskazano na dzień 31 października 2010 r. Terminu tego również nie dochował i dlatego też pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformował, iż nowym terminem na załatwienie sprawy to dzień 30 kwietnia 2011 r. W maju 2011 r. znów zwrócił się o nadesłanie dokumentów, a pismem z dnia [...] maja 2011 r. znów przesunął termin na załatwienie wniosku do dnia 30 września 2011 r. W międzyczasie skarżący złożyli zażalenie do Wojewody na niezałatwienie ich wniosku w terminie. Zażalenie to stało się skuteczne, dlatego też Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin do dnia 30 września 2011 r. na załatwienie wniosku skarżących. Terminu wyznaczonego przez siebie, ani też przez Wojewodę również nie dotrzymał, dlatego też skarżący złożyli skargę do Sądu. Odnosząc się do przedstawionego powyżej przebiegu prowadzonego postępowania Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent miasta W. uchybił powołanym wyżej przepisom k.p.a. Nie można też przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco interesował się sprawą. Od września 2008 r. organ właściwie zaprzestał dokonywania jakichkolwiek czynności w sprawie i stan taki trwał, aż do 26 sierpnia 2009 r. kiedy to pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia ich wniosku. Dopiero po tym piśmie organ wznowił czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego sprawy - przesuwając jednocześnie kolejnymi pismami termin na załatwienie wniosku skarżących. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż kolejne przesuwanie terminu rozpatrzenia wniosku nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 k.p.a. i narusza art. 36 k.p.a., bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody, i nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6–16 k.p.a. Podawane przez organ powody wielokrotnego, nieustannego i nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy nie może więc w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu bezczynności, ignorując jednocześnie terminy wyznaczone przez Wojewodę do załatwienia sprawy i w tym czasie organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem ponad wszelką wątpliwość stwierdzić należy, że organ w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy znacznie przekroczył terminy prawem przewidziane, jak również nałożone na siebie powyższymi pismami, a także termin wyznaczony postanowieniem Wojewody z dnia [...] lipca 2011 r. Nadto organ nie informował stron o przyczynach zwłoki w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie oraz o ewentualnym terminie jej zakończenia – uczynił to po raz pierwszy pismem z dnia [...] października 2009 r. – co powoduje refleksję, że organ nie traktuje sprawy jako pilnej i nie podejmuje wzmożonych starań w celu jej zakończenia, co jednocześnie obrazuje podejście Prezydenta do potrzeby rychłego zakończenia sprawy. Wcześniej organ informował jedynie strony o tym, iż wniosek ich zostanie rozpoznany w terminie 1 miesiąca od daty zgromadzenia całości materiału dowodowego sprawy, co w niniejszej sprawie trwa już ponad 7 lat. Zatem wskazane okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta miasta W., gdyż w rozpoznawanej sprawie Prezydent z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku skarżących, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Wobec tego mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, iż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został już znacznie przekroczony. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania. W niniejszej sprawie organ prowadzi sprawę ponad 7 lat. Nie uzasadnia przy tym, dlaczego tak naprawdę sprawa trwa tak długo i co uczynił, aby przyspieszyć jej zakończenie, czym rażąco naruszył przepis art. 35 k.p.a. i 12 k.p.a. Nie dochował również obowiązku zawiadamiania stron o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy, czym z kolei rażąco naruszył przepis art. 36 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.