II SA/Kr 1173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia; skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z 6 czerwca 2013 r., na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 126 kpa, art. 94 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 póz. 2603), odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy T. z 9 października 2009 r. znak: [...] . W uzasadnieniu organ podał, że pismem z 22 września 2009 r. J.Z. zwróciła się do Wójta Gminy T. z wnioskiem o wydanie postanowienia zatwierdzającego projekt podziału działki nr [...] położonej w Z. gmina T. . Do wniosku załączony został wstępny projekt podziału sporządzony przez uprawnionego geodetę oraz decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy T. z 13 grudnia 2006 r. znak: [...] ustalająca, na wniosek J.Z. , warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej z przeznaczeniem części na archiwum na działce nr [...] w miejscowości Z. , gmina T. Postanowieniem z 9 października 2009 r. Wójt Gminy T. w oparciu o art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaopiniował pozytywnie przedłożony wstępny projekt podziału działki nr [...] w miejscowości Z. na działki nr [...] i [...]. . W dniu 19 czerwca 2012 r. do Kolegium wpłynął wniosek J.Z. z 11 czerwca 2012 r. uzupełniony pismem z 3 lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia z 9 października 2009 r. Wnioskodawczyni wskazała, iż postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, albowiem geodeta sporządził wstępny projekt podziału "nie mając zakończonego postępowania rozgraniczeniowego". Postanowieniem z 6 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zawiadomiło o wszczęciu na wniosek J.Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia organu l instancji. Postanowieniem z 30 lipca 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z 7 września 2012 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 grudnia 2012 r. sygn. akt: II SA/Kr 1421/12 uchylił ww. postanowienie , wskazując że postępowanie zostało przeprowadzone z pominięciem Z.K. . Kolegium wskazało, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) pozwala wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzje administracje (postanowienia), obarczone kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (postanowienia) stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji i zgodnie z jednolitym poglądem nauki wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest zatem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja (postanowienie) dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 można mówić, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. W ocenie Kolegium, zaskarżone postanowienie nie zawiera wady kwalifikowanej tj. nie zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać jeżeli: nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie wydania postanowienia nie obowiązywał na obszarze działki nr [...] w Z. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie do wniosku J.Z. załączyła decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy T. z dnia 13 grudnia 2006 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej z przeznaczeniem części na archiwum na działce nr [...] w miejscowości Z. gmina T . Podstawowym zatem obowiązkiem organu stało się ustalenie, czy przedstawiany wstępny projekt podziału działki nr [...] w Z. jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji z 13 grudnia 2006 r. Organ odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 135/11, gdzie wskazano, że "dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też wydzielane działki powinny przybrać taką konfigurację, która umożliwi zrealizowanie zamierzenia, którego lokalizację określono w tej decyzji". W tym kontekście organ stwierdził, że zaopiniowany wstępny projekt podziału w/w działki jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja dotyczy budowy budynku bliźniaczego dwurodzinnego, a zatem podział pozwoli na realizację tej inwestycji, a po wtóre w wyniku podziału będzie możliwe nabycie na własność nieruchomości z częścią domu mieszkalnego. Odnosząc się do argumentów J.Z. organ wskazał, że w postępowaniu opiniującym podział nie ustala się granicy nieruchomości. Jeżeli granice nieruchomości stały się sporne, jedyną możliwością ich ustalenia jest postępowanie rozgraniczeniowe, przy czym postępowanie podziałowe w żaden sposób nie uniemożliwia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto w postępowaniu podziałowym dla potrzeb wydania opinii sporządza się wstępny projekt podziału, zaś dopiero w celu zatwierdzenia podziału nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, koniecznym jest sporządzenie projektu podziału o jakim mowa w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004, Nr 268, póz. 2663). Pismem z 1 czerwca 2013 r. Z.K. stwierdził, iż nie wyraża zgody na wstępny podział działki nr [...] w Z. . Kolegium wyjaśniło, że nie został dokonany podział działki nr [...] . W piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. organ l instancji poinformował, że nie została wydana decyzja zatwierdzająca podział w/w nieruchomości. Kolegium dokonało zbadania postanowienia również z kontekście pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, nie stwierdzając ich zaistnienia w sprawie. J.Z. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie faktu, że geodeta nie miał prawa wprowadzania wstępnego podziału do map w zasobie, dokonany podział był przedwczesny ze względu na brak dokonanego rozgraniczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z 2 lipca 2013 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 oraz art. 158 § 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, w związku z art. art. 126 Kpa, art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela argumenty wywiedzione w zaskarżonym postanowieniu. Zasadnie uznano, iż w sprawie nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności ze względu na wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Ustalono także, iż postanowienie organu l instancji nie jest obarczone pozostałymi wadami o których mowa w art. 156 § 1 pkt Kpa, zaopiniowany wstępny projekt podziału w/w działki jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta dotyczy budowy budynku bliźniaczego dwurodzinnego, a zatem podział pozwoli na realizację tej inwestycji, a ponadto, w wyniku podziału będzie możliwe nabycie na własność nieruchomości z częścią domu mieszkalnego. Nie stwierdzono również, aby kwestionowane postanowienie Wójta Gminy T. było rażąco sprzeczne z przepisami odrębnymi. Jeżeli z odrębnych przepisów nie można wyprowadzić ograniczeń podziału, także w sposób pośredni (np. wynikających z rozporządzenia wojewody czy przepisów ustanawiających strefy ochronne, ujęcia wód), o podziale decyduje właściciel nieruchomości. W przypadku braku planu miejscowego podziału dokonuje się tylko wówczas, gdy jest on zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie, jak wykazano wyżej, przesłanka ta zachodzi. Organ l instancji prawidłowo dokonał oceny wstępnego projektu podziału i decyzji o warunkach zabudowy przedstawionej przez wnioskodawczynię. Podnoszona przez skarżącą kwestia rozgraniczenia nieruchomości nie ma, wbrew twierdzeniom J.Z. znaczenia dla prowadzenia postępowania w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału. Słusznie Kolegium w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2013r. stwierdziło, że jeżeli granice nieruchomości stały się sporne, jedyną możliwością ich ustalenia jest postępowanie rozgraniczeniowe, przy czym wstępny projekt podziału nie wywiera skutków prawnych, jeżeli chodzi o granice nieruchomości. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że to J.Z. przedłożyła wstępny projekt wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia opiniującego podział i dopiero po uzyskaniu pozytywnego uzgodnienia przystępuje się do sporządzenia dokumentu geodezyjnego, czyli mapy z projektem podziału, która stanowi podstawę decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału. Innymi słowy wstępny projekt podziału nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. J.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie SKO w T. , domagając się jej uchylenia orz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz, 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba poczynić uwagi o charakterze ogólnym. Należy zatem wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a także postanowień od których przysługuje zażalenie ma charakter nadzwyczajny, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od kodeksowej zasady trwałości wyrażonej w art. 16 kpa i z tego powodu przesłanki nieważnościowe z w art. 156 § 1 kpa nie powinny być interpretowane rozszerzające. Należy podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności podlega odmiennego rygorowi niż zwyczajne postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna lub postanowienie poddane nadzorowi są dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w trybie nieważnosciowym nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1kpa (wyrok WSA w Białymstoku z 3. 04. 2012 r. , sygn. akt II SA/Bk 25/12, Lex 1138348). O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają dyspozycje art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, ustosunkowując się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych, to rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena dokonywana przez organ jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu prawnego wskazane w art. 156 § 1 kpa. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji /postanowienia/ albo o niezgodności decyzji z prawem, nie jest natomiast władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck2009s. 280 rn.). Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów, należy uznać skargę J.Z. za niezasadną. Podstawą materialnoprawną postanowienia Wójta Gminy T. z 9. 09. 2009 r. znak:[...] , co do którego J.Z. złożyła w dniu 19 czerwca 2012 r. wniosek o stwierdzenie nieważności zostało wydane na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 w zw. z. art. 94 ust 1 pkt 2 ustawy z 21. 08. 1997 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze . zm.) zwanej dalej w skrócie u.g.n . Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 w razie braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (ust.1) albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2 ). Z kolei art. 93 ust. 4 stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku braku planu miejscowego -jeżeli-nieruchomość jest położona na obszarze, dla którego brak planu miejscowego, opinia Dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Art. 93 ust. 5 cyt. ustawy stanowi, że opinię o której mowa w ust. 4 wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Z powyższego uregulowania wynika zatem, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości istnieje obowiązek wyrażenia opinii o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego lub z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2011 r., lex 9917114). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że teren na którym znajduje się nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w m. Z. nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z zatem w sprawie zastosowano tryb opiniowania po przedłożeniu przez Skarżącą decyzji Wójta Gminy T. z 13 .12. 2006 r. o warunkach zabudowy, ustalającej warunki zabudowy dla budowy na działce nr [...] w Z. budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej z przeznaczeniem w części na archiwum. Skarżąca przedstawiła także wstępny projekt podziału ww. nieruchomości. W tej sytuacji Wójt Gminy T. wydał skarżone postanowienie z 9 października 2009 r. pozytywnie opiniujące projekt podziału działki nr [...] w m. Z. , gmina T. . Odnosząc się do zarzutów skargi , zgodnie z którymi SKO w T. niezasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z 9 października 2009 r. opiniującego pozytywnie możliwość podziału działki nr [...] . w m. Z. należy w ocenie Sądu zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności ponieważ nie jest ono obarczone żadną z wad wskazanych w treści art. 156 § 1 kpa, a tylko ze względu na wskazane nim przesłanki możliwe byłoby stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. Wbrew stanowisku J.Z. nie stanowi przesłanki nieważnościowej fakt, "iż geodeta sporządził wstępny projekt podziału nie mając zakończonego postępowania rozgraniczeniowego i bez obliczenia powierzchni rozgraniczonych działek". Nie stanowi również przesłanki nieważnościowej fakt prowadzenia postępowania bez udziału wszystkich stron postępowania, uchybienie takie uzasadnia natomiast wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1pkt 4 kpa. Należy przy tym podkreślić, że Kolegium w T. zarówno w skarżonym postanowieniu jak i poprzedzającym go postanowieniu własnym z 6 czerwca 2013 r. wyjaśniło stan faktyczny sprawy, wskazując na dwuetapowość procedury podziałowej i eksponując opiniodawczy charakter przedmiotowego postanowienia, którego wydanie jest tylko jednym z etapów wyda-nią decyzji podziałowej. Wskazało także, czyniąc zadość normie z art. 107 § 3 kpa, dlaczego uznało, iż nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie gdyż przedmiotowe postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów o właściwości, zostało wydane na podstawie obowiązującego prawa, nie spowodowało rażącego naruszenia prawa, nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie było niewykonalne w dniu jego wydania, jego wykonanie nie mogło spowodować czynu zagrożonego karą i nie zawierało wady powodującej nieważności z mocy prawa. Dodać należy , że z pisma organu zawierającego odpowiedź na skargę wynika, iż do dnia 26 lipca 2013 r. nie została wydana decyzja w przedmiocie podziału działki nr [...] w m. Z. W związku z powyższymi rozważaniami zarzuty skargi należy uznać za chybione, a za prawidłowe skarżone rozstrzygnięcie SKO w T. z 2 lipca 2013. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy już na wstępie wskazać, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z 2 lipca 2012 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.