II SA/Kr 1205/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 11 marca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a także art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowania terenu na działce nr [...] obr. [...] i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...], [...] ,[...] ,[...] obr. [...] , budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. W przedmiocie zgłoszonych zastrzeżeń organ stwierdził, że podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Decyzja WZ określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno – architektonicznej oraz z przepisów odrębnych. Warunki ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej oraz uzgodnienia i opinie zgromadzone w toku postępowania zostały zawarte w załącznikach nr 1 i 2 do niniejszej decyzji. Ponadto poinformowano inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Projekt budowlany inwestycji, w tym m.in. plan zagospodarowania terenu działki zostanie przez inwestora złożony przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Sprawdzenie złożonych wówczas dokumentów pod kątem spełnienia przepisów szczególnych, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K. , wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazano na negatywną opinię Rady Dzielnicy [...] z dnia 28 sierpnia 2012 r.. Podniesiono, że przeprowadzenie przyłącza kablowego miałoby nastąpić przez działkę nr [...] obr. [... ], będącą w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni, na co nie wyrażono zgody. Jednocześnie wskazano, że zwiększona emisja spalin, poziom hałasu spowoduje niewątpliwy negatywny wpływ na interesy osób trzecich, stanowiąc dla nich zagrożenie dla zdrowia i życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych wart 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu spełnienia tych wymagań przy ustalaniu warunków zabudowy ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia szczegółowej analizy wskaźników i cech zabudowy i zagospodarowania na otaczającym obszarze - w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Akta przedmiotowej sprawy zawierają taką analizę terenu w zakresie warunków, o których stanowi przepis art. 61 ust 1 ustawy. W ocenie Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3, zresztą obszar ten zawiera również załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do parametrów zabudowy ustalono linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia w odległości 5m od granicy działki drogowej nr [...] , stanowiącej pas drogowy ul. [...] jednocześnie wyjaśniając, iż z przestrzennego punktu widzenia zasadnym jest aby nowa zabudowa kontynuowała linię zabudowy iż istniejącej na działkach sąsiednich tj. dz. nr [...] i dz. nr [...] . Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki całego terenu objętego wnioskiem ustalono w wysokości od 32% do 36%. Wyjaśniono, że maksymalny wskaźnik dla planowanej inwestycji wyznaczono na 36%, jako średni w obszarze, z kolei jako minimalny wskaźnik przyjęto 32%, czyli wartość zabudowy dz. 50 będącej w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji dostępnej z tej samej drogi publicznej ul. [...] w K. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalona na nie mniej niż 30%. Szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale od 14 m do 21 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w oparciu o §7 ust. 4 rozporządzenia na 10 m +/- 0,5 m, wyjaśniając - w załączniku nr 3 - że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków usytuowanych wzdłuż ul. [...] wynosi 10 m i to do tej wysokości należało nawiązać. W odniesieniu do wysokości kalenicy dopuszczono 13,5 m, w nawiązaniu do kalenicy na dz. nr [...] , będącej w bezpośrednim sąsiedztwie do działki, na której ma być planowana inwestycja. Dopuszczono dachy kalenicowe, dwu i wielopołaciowe symetryczne i asymetryczne o spadkach połaci od 15° do 45° oraz dachy płaskie, pod warunkiem że maksymalny gabaryt wysokościowy nie przekroczy wówczas 10 m +/- 0,5 m. Mając na uwadze powyższe SKO wskazało, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projektowany obiekt nie zakłóci istniejącego charakteru zabudowy, który jest zróżnicowany oraz ładu przestrzennego w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. Wnioskowana zabudowa wpisuje się wysokością i charakterem zabudowy pomiędzy obiekty istniejące w obszarze analizowanym. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Jest ona dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, a dopiero na kolejnym etapie związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę weryfikowane jest szczegółowe spełnienie norm technicznych oraz wymogów prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K. wniosła o uchylenie decyzji organu zarówno I jak i II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 11 marca 2013 r. wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w konsekwencji utrzymanie jej w mocy, podczas gdy skarżący zgłaszał naruszenia prawa materialnego uniemożliwiające wydanie decyzji; 2/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a to w związku z brakiem podjęcia uzupełniającego postępowania celem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; 3/ art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich; 4/ art. 64 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotu postępowania w sprawie wydania decyzji o zabudowie nie stanowią zagadnienia techniczno budowlane, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy jest dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę wiążąca, a zatem kwestie niedostatecznie rozstrzygnięte na obecnym etapie postępowania nie będą konwalidowane na dalszych etapach postępowania; 5/ § 2 ust. 7 lit. a i b poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, podczas gdy biorąc pod uwagę zakres planowanych inwestycji, wystąpią uciążliwości związane z nadmiernym utrudnieniem w komunikacji w związku ze wzmożonym ruchem aut ciężarowych, a w przyszłości innych pojazdów korzystających z usług hotelu oraz uciążliwości w postaci hałasu i wibracji będących następstwem prowadzonych prac budowlanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowania terenu na działce nr [...] obr. [...] i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,...] ,[...] ,[...] obr. [...] , budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Przechodząc do rozważań natury merytorycznej wskazać wypada na oczywistą, acz fundamentalną kwestię, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647, dalej jako u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż 3x29 m, tj. 87 m wokół terenu inwestycji, zgodnie z § 3 rozporządzenia. Zdaniem składu orzekającego, nie można w tym zakresie poczynić organowi żadnego zarzutu. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził, że znajdują się działki sąsiednie, także dostępne, z tej samej, co teren inwestycji, drogi publicznej (ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] ), które są zabudowane. Przeprowadzono więc analizę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy tych działek oraz zagospodarowania terenu, w celu określenia cech reprezentatywnych dla zabudowy tego rejonu miasta i sprawdzenia czy możliwa jest kontynuacja tych cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wnioskowanej inwestycji. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej w chwili obecnej inwestycji, nie można wyprowadzić wniosku o ich wzajemnej sprzeczności. Obszar analizowany jest zróżnicowany funkcjonalnie. Występuje w nim zarówno intensywna zabudowa wielorodzinna jak i drobna zabudowa jednorodzinna. Występuje także zabudowa usługowa. Zatem planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego będzie kontynuowało rodzaj i funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W tym miejscu przytoczyć należy tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 roku (sygn. akt: II SA/Go 2/09, Lex Nr 530025), którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a która to teza wyjaśnia, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Kontynuując ocenę legalności kontestowanej w skardze decyzji wskazać wypada, iż znalazły się w niej wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia. Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działka inwestora ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Reasumując dotychczasowe rozważania, w ocenie Sądu wymagania formalne, określone w cytowanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie i jako takie mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do argumentu skargi, iż organy orzekające w sprawie pominęły stanowisko wyrażone przez Radę Dzielnicy [...] wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a także na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – Prawa budowlanego) nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Jednocześnie zaznaczyć należy, że podnoszone w skardze twierdzenia dotyczące wzrostu poziomu spalin i hałasu na tym etapie postępowania nie mają żadnego znaczenia. Kwestie uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. W chwili obecnej zarzut ten należy uznać za co najmniej przedwczesny. W tym stanie rzeczy, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o oddaleniu skargi.