II SA/Wr 774/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lwówku Śląskim na uchwałę Rady Miejskiej w Lwówku Śląskim z dnia 28 marca 2013 r. nr XXX/334/13 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Lwówek Śląski w 2013 roku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 28 marca 2013 . Rada Miejska w Lwówku Śląskim podjęła uchwałę nr XXX/334/13 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lwówek Śląski w 2013 roku". W dniu 27 września 2013 r. do Rady Miejskiej w Lwówku Śląskim wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga Prokuratora Rejonowego w Lwówku Śląskim na powyższą uchwałę z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. Skarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w Lwówku Śląskim zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1,2,3,4,5 i 8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez: 1) niewskazanie konkretnego schroniska, do którego miałyby być odstawiane bezdomne zwierzęta, co powoduje, że faktycznie program nie zapewnia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, 2) nie objęcie programem regulacji wskazujących na czym miałaby polegać opieka Gminy nad wolno żyjącymi kotami, a w tym brak sprecyzowania sposobu współpracy ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących, 3) niezawarcie w Programie postanowień dotyczących odławiania bezdomnych zwierząt, zwłaszcza tego w jaki sposób i przez kogo, na podstawie czyjej decyzji odławianie zwierząt będzie uskuteczniane, 4) niezawarcie w Programie postanowień dotyczących obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, 5) objęcie Programem usypiania ślepych miotów jedynie w ograniczonym zakresie (ust. 4 załącznika do uchwały), 6) niewskazanie jaki podmiot i w jakim trybie zapewni całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, 7) brak określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu. W uzasadnieniu skargi skarżący Prokurator Rejonowy podkreślił, że uchwalony Program nie spełnia ustawowych przesłanek określonych we wskazanym przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1.2.3.4.5 i 8 ustawy o ochronie zwierząt, co w sposób istotny narusza tenże przepis prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy i Miasta Lwówek Śląski uznał skargę za zasadną. Oceniając przytoczone w skardze okoliczności i argumentację oraz biorąc pod uwagę obowiązek uchwalenia przez Radę Miejską Lwówka Śląskiego programu opieki nad zwierzętami na terenie gminy w 2014 r., wskazania zawarte w treści skargi, zostaną uwzględnione przez Radę Miejską w programie w roku następnym. Uczestnicząca w rozprawie prokurator Prokuratury Apelacyjnej poparła skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Lwówku Śląskim Nr XXX/334/13 z dnia 28 marca 2013 r. sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lwówek Śląski w 2013 roku". Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 tej ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje (art. 11a ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3 art. 11a). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta - ust. 6 art. 11a ustawy). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania (ust. 7 art. 11a): 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8). Na wstępie już należy podzielić zarzut skargi, że zapisy zaskarżonej uchwały nie regulują w pełni materii określonej przepisem art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, to jest o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1,2, 3,4,5 i 8 i art. 11a ust. 5 tej ustawy. Analiza poszczególnych działań określonych w Rozdziale 2 załącznika do uchwały świadczy o tym, że Rada nie określiła wszystkich wymaganych przez ustawę elementów obowiązkowych jakie winien zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przede wszystkim wykładnia celowościowa przepisu art. 11a, w powiązaniu z przepisem art.11, prowadzi do wniosku, że dla prawidłowej realizacji zadań własnych gminy, do których należy także zapewnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywanie, właściwym jest określenie w sposób jednoznaczny i konkretny sposobu realizacji tych zadań. W związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a powinna zwierać, jak słusznie podnosi prokurator w skardze, wskazanie konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt, jak również wskazanie konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Dodać należy, że wskazanie konkretnego schroniska i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych ma niewątpliwie istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców gminy. W konsekwencji w tym wypadku nie wypełniono w pełni normy kompetencyjnej art. 11a ust. 2 pkt1 i pkt 8 wyżej wymienionej ustawy. Zgodzić się również należy z kolejnym zarzutem skargi , że regulacja zawarta w § 3 pkt 3 załącznika do uchwały narusza art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt w zakresie w jakim nie stanowi na czym miałaby polegać opieka Gminy nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianiem. Zamieszczona w § 3 pkt 3 załącznika do uchwały jedynie informacja o współpracy ze społecznymi opiekunami kotów, która nie została uszczegółowiona poprzez wprowadzenie konkretnych zasad tej współpracy i sposobu jej realizacji a także wskazania finansowania dokarmiania kotów, dowodzi o nie wypełnieniu obowiązku ustawowego wyrażonego w art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy. Słusznym jest także zarzut braku konkretnych regulacji w uchwale związanych z odławianiem bezdomnych zwierząt. Przede wszystkim Rada Miejska nie uregulowała w istocie kwestii związanych z problemem odławiania zwierząt bezdomnych w gminie, a zwłaszcza nie określiła, czy odławianie ma odbywać się w sposób stały, czy też okresowy, nie wskazała podmiotu inicjującego odławianie, podmiotu dokonującego odławianie i sposobu przeprowadzania odławiania oraz podania adresu schroniska, do którego mają trafić odłowione zwierzęta bezdomne. Zatem obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 4 ustawy nie został zrealizowany. W programie, jak słusznie podniósł prokurator, brak jest postanowień dotyczących obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 4). Rozwiązanie przyjęte w § 3 pkt 1 Programu odnoszące się tylko do sterylizacji suk i to mających właścicieli jest niewystarczające do uznania, że obowiązek wynikający z art. 11a ust. 1 pkt 4 ustawy został zrealizowany przez Radę Miejską w Lwówku Śląskim. Również obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, nie został w pełni wykonany przez Radę, ponieważ w uchwale jak trafnie zauważył skarżący, nie uregulowano w sposób kompleksowy problemu usypiania ślepych miotów. Znajdujące się w Programie postanowienia w tym zakresie mają charakter częściowy, gdyż dotyczą ściśle określonych przez Radę Miejską przypadków. Sąd uznał także za trafny zarzut braku określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu. Fakt przeznaczenia w Programie kwoty 100 tyś. zł na jego realizację, bez określenia szczegółowo planowanego przez Radę Miejską sposobu wydatkowania tych środków, narusza przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Tym samym, stwierdzić należy, że choć program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem kierownictwa wewnętrznego, jest uchwałą kierunkową i zadaniową, to jednak program taki powinien zawierać postanowienia wskazujące konkretne kierunki działania dla organu wykonawczego gminy. Zaskarżona uchwała przyjmująca Program nie zawiera stosownych kierunków działania dla organu wykonawczego gminy. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że prawidłowe jest twierdzenie skarżącego o niewyczerpaniu w zakwestionowanej uchwale zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez organ gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje uznaniem, że zaskarżona uchwała przyjmująca Program podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, skoro uchwała ta nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zamieszczenia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.