I SA/Wa 656/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. N., A. L. i L. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] utrzymał w mocy orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] maja 1945r. nr [...]) uznające, że nieruchomość ziemska S. ([..]), stanowiąca własność W. R. przeszła na własność Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 1945r. nr [...] uznał, że nieruchomość ziemska S. ([..]), stanowiąca własność W. R. przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Od powyższego orzeczenia W. R. złożył odwołanie oraz wniosek o wyłączenie spornej nieruchomości spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako nie spełniającej normy obszarowej. Uzasadniał to tym, że na łączną pow. [...] ha przejętej nieruchomości – [...] ha stanowi droga publiczna. Po dokonaniu pomiarów, Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] orzeczeniem z dnia [...] września 1945r. nr [...] uwzględnił ww. wniosek i uznał, że nieruchomość S., karta [...] o obszarze [...] ha nie podlega parcelacji w myśl art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1948r. nr [...] wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341) oraz na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w pkt 1) - uchylił z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] września 1945r., w pkt 2) - uznając, że przedmiotowa nieruchomość ziemska przeszła na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. W uzasadnieniu orzeczenia Minister wskazał, że orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] września 1945r. w zakresie oceny powierzchni nieruchomości zostało wydane na podstawie stanu faktycznego a nie prawnego, co uzasadnia jego wyeliminowanie jako wydanego bez podstawy prawnej. Z księgi wieczystej wynikało bowiem, że będąca własnością W. R. nieruchomość w S. posiada [...] ha powierzchni. Właściciel nie przedłożył żadnych dowodów, które by stwierdziły utratę prawa własności obszaru zajętego pod drogę, czy to w trybie wywłaszczenia, czy to na podstawie innego aktu prawnie skutecznego. Brak również dowodu stwierdzającego publiczny charakter drogi. Dokonane pomiary stanowią natomiast ustalenia faktyczne, a nie prawne i tym samym, nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji o tym, czy nieruchomość podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa wystąpiła J. N.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...] w pkt 1) - odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948r. w części obejmującej pkt 1) rozstrzygnięcia; w pkt 2) - stwierdził nieważność ww. orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948r. w części obejmującej pkt 2) rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 3 listopada 2011 r. J. N. podtrzymała odwołanie od orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] maja 1945r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że argumentem podnoszonym przez strony postępowania administracyjnego mającym decydować o niepodpadaniu nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jest niespełnienie warunku minimalnej powierzchni 100 ha. Zdaniem wnioskodawcy droga o pow. ok. [..] ha (dawna parcela [...]) stanowiła drogę publiczną i jako taka nie powinna być wliczona do powierzchni ogólnej majątku W. R.. W efekcie takiego wyłączenia powierzchnia majątku obejmowałaby obszar poniżej [...] ha niezbędnych do jej przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organ zaznaczył, że ekspertyza sporządzona przez biegłego sądowego na okoliczność ustalenia charakteru spornej drogi wskazuje na jej charakter prywatny (wewnętrzny), a nie publiczny. Jak wyjaśnił biegły, przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako parcela [...] została wydzielona w wyniku podziału geodezyjnego dokonanego w dniu 23 kwietnia 1945r. Na szkicu polowym z tego podziału opisano ją jako użytek - droga publiczna, bowiem łączyła drogę publiczną z S. do O. (dawniej parcela [...], aktualnie ulica [...]), z inną drogą publiczną (dawniej parcela [...], aktualnie ulica [...]). Okoliczność, że droga ta łączyła dwie drogi publiczne, nie jest jednak wystarczająca do przypisania jej nierolniczego charakteru i wyłączenia z ogólnej powierzchni majątku w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Analizowana część majątku nie stanowiła bowiem trwale wyodrębnionej drogi, której istnienie i przebieg byłby oczywisty w dacie przejęcia nieruchomości przez Państwo (w przeciwieństwie do wspomnianych dróg publicznych). Parcela [...] ujęta została wprawdzie w wypisie z matrykuły katastralnej jako droga (aczkolwiek z dopiskiem "1945 r."), niemniej bez wątpienia stanowiła fragment majątku W. R. Jak podano w opisie granic istniejących na gruncie (protokół z dnia 23 kwietnia 1945 r.) droga biegła wzdłuż granicy majątku W. R. z majątkiem B. Ch.; jej przebieg został odtworzony na podstawie czterech kamieni granicznych wkopanych w grunt na granicy obu majątków. Od strony pozostałej części majątku W.R. droga nie była wyraźnie wydzielona, stąd dopiero w 1945 r. położono kamienie graniczne wskazujące na jej przebieg. Ponadto w braku dowodów jednoznacznie przesądzających o charakterze drogi odwołać się trzeba do zasad logicznego rozumowania i stwierdzić, że skoro majątek W. R. miał charakter stricte rolniczy, to drodze użytkowanej na jego granicy nie sposób przypisać inny charakter. Wykorzystywanie omawianej drogi musiało mieć związek z funkcjonowaniem nieruchomości rolniczej, wobec czego droga taka nie ma cech samoistnych, niezależnych od charakteru i funkcji zasadniczej części majątku. Organ nie zgodził się z argumentami powoływanych przez W.R.- że skoro droga stanowi drogę publiczną to nie jest on jej właścicielem, a nawet jeżeli w księgach wieczystych figuruje jako właściciel to świadczy to tylko o wadliwości wpisów do ksiąg. W świetle bowiem obowiązującej w 1945 roku ustawy z 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1921 r., Nr 6, poz. 32) miano publicznych posiadały drogi państwowe, wojewódzkie, powiatowe oraz gminne o znaczeniu ekonomiczno-komunikacyjnym dla danej jednostki terytorialnej, przy czym w każdym przypadku status publicznej droga uzyskiwała w drodze zaliczenia jej do tej kategorii przez odpowiednie władze. Akta sprawy nie potwierdzają aby w stosunku do omawianej drogi wydana została jakakolwiek uchwała właściwej władzy (np. gminnej). Na istnienie takiej uchwały nie powoływał się także sam W.R. Podnosząc potencjalną wadliwość wpisu do księgi wieczystej nie wskazywał on również, na mocy jakiego konkretnie aktu (czynności prawnej) miałby utracić prawo własności części swojego majątku. Zdaniem Ministra również zarzut, iż położenie nieruchomości - budynku mieszkalnego - działka nr [...] o pow. [...] ha - w granicach administracyjnych miasta S. wykluczało, co do zasady możliwość objęcia jej przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Położenie nieruchomości w granicach miasta nie jest argumentem pozbawiającym gospodarstwa W. R. charakteru rolnego. Organ podkreślił, że wprawdzie dla omawianego zagadnienia brak jest jednoznacznych norm prawnych, jednakże istnieją przedwojenne przepisy, pozwalające na uzasadnienie tezy odmiennej od postulowanej przez wnioskodawców. Minister przywołał tu przede wszystkim takie akty prawne jak ustawa z dnia 15 lipca 1920r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 70, poz. 462) oraz ustawa z dnia 28 grudnia 1925r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. 1926r. Nr 1, poz. 1). Zgodnie z dyspozycją art. 1 lit. e pkt 7 ustawy z 1920r. na cele przeprowadzenia reformy rolnej przeznaczano wybrane grunty do dyspozycji Głównego Urzędu Ziemskiego, zaś ww. urząd dodatkowo przeprowadzał przymusowy wykup m.in. "majątków ziemskich znajdujących się w sferze oddziaływania interesów mieszkaniowych miejskich, jako położonych w obrębie lub w najbliższym sąsiedztwie większych miast i ośrodków przemysłowych". Nie ma zatem wątpliwości, że do majątków ziemskich zaliczano wówczas także majątki położone w obrębie miast. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z 1925r. "grunty, położone w granicach administracyjnych miast, nie podlegają działaniu niniejszej ustawy. To samo dotyczy gruntów i nieruchomości, będących własnością gmin miejskich, a położonych poza granicami administracyjnymi tych miast." Wynika stąd, że nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast zostały wyłączone spod zakresu obowiązywania jedynie na potrzeby tego aktu; bez takowego wyodrębnienia również podpadałyby pod działanie przepisów ustawy i byłyby traktowane jak pozostałe nieruchomości ziemskie, a nie w sposób szczególny. Analogicznych wyszczególnień i wyodrębnień gruntów położonych w granicach miast od nieruchomości ziemskich ustawodawca nie zastosował w dekrecie z dnia 6 września 1944r. Także Trybunał Konstytucyjny definiując pojęcie "nieruchomość ziemska" w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt TKW 3/89) odwołał się jedynie do kryterium funkcjonalnego, nie wskazując, by administracyjne położenie gruntu miało znaczenie prawnie istotne. Brak dodania określenia "w granicach administracyjnych miast" w treści art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może być interpretowany zawężająco jako ich całkowite wykluczenie, bez analizy ich faktycznego przeznaczenia. Oran podkreślił, że tak jak położenie gruntów na obszarze wsi nie przesądzało o ich rolnym charakterze, tak analogicznie nie sposób przyznać, iż samo położenie gruntu na terenie miast wyłącza ich charakter rolny. Z powołanych przepisów wynikało zatem, że za nieruchomości ziemskie uważano też nieruchomości położone w granicach miast, przy czym tylko wybrane aspekty funkcjonowania tych nieruchomości poddane były szczególnym regulacjom. W świetle powyższych ustaleń Minister stwierdził również, że charakter budynków przejętych w ramach majątku W.R. o (czynszówki) wykazywał ścisły związek z działalnością rolniczą prowadzoną w tym majątku. W. R. wynajmował pewne budynki swoim pracownikom (robotnikom rolnym), na co wskazuje nie tylko spis budynków W. R.w S., ale także deputatniki z wyszczególnieniem nazwisk i wykonywanych funkcji poszczególnych lokatorów. Zatem niewątpliwie stanowiły one część gospodarstwa, służyły pracownikom rolnym i tym samym związek funkcjonalny między nimi a gospodarstwem istniał. Skargę na powyższą decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] złożyła J. N. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. L. i L. L. wnosząc o: 1/ o zmianę decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010r. i utrzymującą ją w mocy decyzję z dn. [...] stycznia 2013 w pkt. 1 orzeczenia; 2/ o ocenę wzajemnie wykluczających się rozstrzygnięć w pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010r. i [...] stycznia 2013;. 3/ o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948r w całości, jako podjętej bez podstaw prawnych. Skarżący przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazali, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie naruszył prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania. Po pierwsze uznał, że droga publiczna łącząca dwie główne drogi publiczne i przebiegająca pomiędzy dwoma właścicielami gruntów stanowiła li tylko drogę służącą W. R. do celów gospodarskich i była jego własnością i w związku z tym nie uznał innych prawnych argumentów. Nie wziął pod uwagę protokołu granicznego z dnia [...] kwietnia 1945r., pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] czerwca 2003, zeznania mieszkańców S. z dnia 11 września 1991 r. oraz oświadczenia Kierownika Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...] marca 1990r. stwierdzającym, iż w skład nieruchomości wchodziły drogi i ulice oznaczone numerami działek. Były one zakupione łącznie w 1925r. przez W. R., który powrócił z USA po 20 - letniej emigracji do kraju, nieświadomie i przez nieuwagę nie zostały wykasowane z księgi wieczystej. Dlatego nie znalazły się w rejestrze dróg gminnych. Po drugie dekret nie dawał podstaw do konfiskowania całego majątku właścicieli ziemskich jeśli nie miały one stricte charakteru rolniczego. Skarżąca przypomniała, że w skład nieruchomości W. R., położonej w znacznej części na obszarze miasta, wchodziły działki zlokalizowane przy głównych ulicach z kamienicami czynszowymi, (działki [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha przy ul. O.). Działka nr [...] przy ul. [...] zabudowana była domem mieszkalnym rodziny właściciela częściowo wynajmowanym lokatorom i odgrodzona od reszty gospodarstwa działką nr [...], której właścicielem był S. C. (wypis z matrykuły katastralnej). W tej też kwestii Minister decyzją w dnia [...] stycznia 2013r. zlekceważył oświadczenia świadków z czerwca 2003 i Burmistrza Miasta z [...] czerwca 2003r., twierdząc arbitralnie, że budynki miały ścisły związek z działalnością rolniczą, ponieważ były wynajmowane robotnikom rolnym. Minister w swoim orzeczeniu pominął fakt, iż w 1936r. W. R. wydzielił [...] ha na działki pod budownictwo mieszkaniowe w obrębie S. (art. matr. 84), które od tego czasu nie spełniały roli ziemi ornej (pismo Burmistrza m. S. z dnia [...] czerwca 2003r.). Na koniec skarżący wskazali na pismo Ministerstwa Finansów z dnia [...] marca 2010r [...] informujące, iż na podstawie międzynarodowej umowy polsko amerykańskiej, Komisja Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych w USA przyznała synom W. R., L. i W. R., obywatelom amerykańskim, odszkodowanie za utratę własności nieruchomości położonej w S.. W 1946r. W. R.i podzielił notarialnie swoją własność i przyznał ją swoim dzieciom L., W. i H. (nr repertorium[...], [...], [..]). A zatem zdaniem skarżących skoro na podstawie ww. umowy, uznano za właścicieli synów W. R., a nie samego W. R. i jego córkę H., również posiadających obywatelstwo amerykańskie, to tym samym dokonany podział nieruchomości został uznany przez władze PRL za prawnie skuteczny. Ten znaczący fakt znany Ministerstwu Rolnictwa u Rozwoju Wsi również nie został wzięty pod uwagę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że przedmiotem swojej skargi strony uczyniły decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...], która jako decyzja nieostateczna nie może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. W trakcie trwania rozprawy sądowej, J. N. jako skarżąca oraz pełnomocnik A. L. i L. L złożyła do protokołu oświadczenie, w którym doprecyzowała wniesioną skargę wskazując, iż wnoszona ona jest na decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...]maja 1945 r. Jednocześnie J. N. oświadczyła, że decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. została wskazana w skardze omyłkowo. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że działka na której stał dom mieszkalny nie stanowiła całości z gospodarstwem rolnym i oddzielona była z nieruchomością stanowiącą własność Pana C., na dowód czego złożyła do akt odpisy map, z którego ten stan wynikał. J. N. oświadczyła również, że przy ul. [...] i [...] znajdowały się domy czynszowe, częściowo wynajmowane, a częściowo zajęte przez robotników rolnych. Dom mieszkalny znajdował się przy ul. [...] i nie był wynajmowany. Zamieszkiwała tam rodzina. Budynki gospodarcze znajdowały się w podwórzu przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] maja 1945r. nr [...], którym uznano, że nieruchomość ziemska S. ([...]) stanowiąca własność W. R. przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dalej zwanym rozporządzeniem. Zadaniem tego postępowania było ustalenie i rozstrzygnięcie, czy majątek W. R. o łącznej powierzchni [...] ha (wskazywany zamiennie jako [...] ha) , położony w S. podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Art. 2 dekretu stanowił również, że z dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Jego treść powodowała, że z dniem 13 września 1944r. dekret wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa. Z kolei § 5 rozporządzenia stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania powyższych przepisów dekretu PKWN ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska", bowiem dekret PKWN nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Podkreślenia wymaga, że w myśl pierwotnego określenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i o określonym w tym przepisie areale. Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym", co uwzględnia kształt słowny art. 2 ust. 1 zd. 1 dekretu, zawarty w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 13. Nie może to jednak oznaczać, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości ziemskich. W związku z brakiem w dekrecie ustawowej (legalnej) definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", jego treść powinna być ustalona z uwzględnieniem innych elementów całej tej regulacji, w tym normatywnie określonych w tym dekrecie celów reformy rolnej. Istotną rolę w tym zakresie odrywa przepis art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Określenie tych celów dodatkowo czyni zasadnym restrykcyjny charakter wykładni przepisów dekretu. Stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały Siedmiu Sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Niezależnie od zasadniczej tezy, wskazującej na przepis § 5 rozporządzenia jako podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, Sąd ten wskazał, że na gruncie tego przepisu, na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem, w ocenie NSA, chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Sąd ten stwierdził przy tym, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych, a wątpliwości mogą budzić jedynie dwie następne litery tego przepisu (lit. d oraz lit. e), w których mowa o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" (ale nie "odpowiednich obiektów") na realizację określonych celów. Dla przyjmowanego dziś pojęcia nieruchomości ziemskiej istotne znaczenie ma także w dalszym ciągu uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r., sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), która zachowuje swoją wartość interpretacyjną pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej. Przyjęto w niej, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Nie ma również decydującego znaczenia fakt, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. została podjęta przed dniem 16 października 1997r., kiedy weszła w życie Konstytucja z 2 kwietnia 1997r., która w art. 239 ust. 3 pozbawiła uchwały Trybunału Konstytucyjnego mocy powszechnie obowiązującej w sprawie ustalenia wykładni ustaw. Nie pozbawiło to jednak uchwał Trybunału Konstytucyjnego charakteru ogólnych wskazówek interpretacyjnych w procesie stosowania prawa. Biorąc także pod uwagę przedmiot dekretu, jakim jest reforma rolna, należy uznać, iż nieruchomość ziemska winna ulec zawężeniu do takiej, która ma charakter rolniczy. Wszelkie inne nieruchomości ziemskie, nie mające jednocześnie charakteru rolniczego, przedmiotowo nie mogą podlegać pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając powyższe na uwadze można określić, jakie przesłanki musiała spełniać nieruchomość, aby na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej i tak, była to nieruchomość: - ziemska o charakterze rolniczym, - stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, - spełniająca normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, - nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Tak więc spełnienie nie tylko norm obszarowych decydowało o podpadaniu nieruchomości pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwalało dopiero uznać, iż nieruchomość podpadała pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nieruchomość, która spełniała wszystkie powyższe przesłanki przechodziła na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Natomiast w sytuacji, kiedy część nieruchomości nie spełniała powyższych przesłanek, a w szczególności nie miała charakteru rolniczego i nie nadawała się na realizację celów reformy rolnej nie powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zaakcentować wypada, że dekret z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej miał do spełnienia w ówczesnej rzeczywistości polityczno - społecznej określone cele wyszczególnione w art. 1. Z pewnością jednak z treści jego przepisów nie można wysnuć wniosku, że był drogą do pozbawienia właścicieli prawa własności wszystkich nieruchomości, również i tych, które nie mogły realizować celów reformy rolnej. Natomiast na podstawie jego treści można wysnuć wniosek, że cele reformy rolnej miały być zrealizowane poprzez przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich lub części takich nieruchomości, które jednocześnie są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Nieruchomości ziemskie nie mające charakteru rolniczego nie mogły realizować celów reformy rolnej. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy nieruchomość ziemska stanowiąca własność W. R. podpadała pod działanie dekretu z uwagi na jej ogólną powierzchnię przekraczającą 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni (nieruchomość położona na terenie województwa [...]). Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 1945r. nr [...] uznał, że nieruchomość ziemska S. ([...]) stanowiąca własność W. R. przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczenie powyższe, mimo podjętych przez organ odwoławczy prób jego odnalezienia nie znalazło się w aktach postępowania administracyjnego. Jednakże, jak słusznie zauważył Minister zarówno fakt istnienia tego orzeczenia jak i jego treść można wywieść z treści odwołania W. R. z dnia [...] maja 1945r., decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] września 1945r., orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948r. Ponadto fakt istnienia tego orzeczenia nie jest przez strony niniejszego postępowania kwestionowany. Z treści odwołania z dnia 10 maja 1945r. wynika również, ze orzeczenie z dnia [...] maja 1945r. wydane zostało w wyniku złożenia przez W. R. wniosku o wstrzymanie, względnie wyłączenie spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. majątku ziemskiego S. Zgodnie zaś z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. strona mogła się ubiegać o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (art. 2 ust. 1 lit. e). Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały gospodarstwo rolne W.R. za podpadające pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na spełnienie norm obszarowych określonych w dekrecie oraz okoliczność, że był to majątek typowo rolniczy, składający się niemal w całości z użytków rolnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko organów w tym zakresie podziela. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na nieruchomość położoną w S., zapisaną w księdze wieczystej KW [...], następnie przeniesiona do KW [...] składały się parcele o łącznej powierzchni [...] ha wskazywanej również jako [...] ha. Zgodnie z opisem majątku z dnia [...] listopada 1948r. ogólny obszar majątku wynosi [...] ha i dzieli się na następujące rodzaje użytków: ziemia orna – [...] ha, łąki- [...] ha, podwórze – [...] ha, ogród – [...] ha, sad – [...] ha, rowy – [...] ha, drogi – [...] ha. W opisie wyszczególniono również uprawy i zasiewy oraz budynki gospodarcze, dom mieszkalny właściciela, budynki zajmowane przez lokatorów oraz pracowników W. R.. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy charakteru rolnego przedmiotowej nieruchomości nie kwestionował ani jej właściciel, ani też jego następcy prawni. W odwołaniu z dnia 10 maja 1945r. W. R. podnosił, że " nieruchomość wnioskodawcy stanowi bardzo produktywne oparte na silnych i zdrowych podstawach gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 1 ust. 1 Dekretu o reformie rolnej. Dzięki intensywnej pracy wnioskodawcy, jego fachowych wiadomości, gospodarstwo to mające ziemię buraczaną stało zawsze na bardzo wysokim poziomie i należało do gospodarstw pod każdym względem wzorowych. Na gospodarstwie tym hodowano ca. 40 krów zarodowych i utrzymywano ogrodnictwo warzywne i owocowe obszaru 30 mórg. Natomiast zarówno W. R. jak i jego następcy prawni podnosili w toku całego postępowania, że od powierzchni ogólnej przedmiotowego majątku powinna być odłączona dawna parcela [...] o pow. ok. [...] ha stanowiąca drogę, twierdząc, że droga ta jest drogą publiczną. Wyłączenie zaś tej drogi z powierzchni ogólnej majątku spowodowałoby, że nie spełniałby on norm obszarowych, a w konsekwencji nie podlegałby działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednakże jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych ekspertyzy dotyczącej określenia charakteru nieruchomości położonej w S. zapisanej w KW [...] jako parcela [...], sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2006r. przez biegłego sądowego z dziedziny geodezji i kartografii W. Z. działka przedmiotowa stanowiła na dzień 1 września 1939r. i na dzień 14 września 1944r. (prawdopodobnie chodziło o datę wejścia w życie dekretu, a więc 13 września 1944r.) drogę prywatną jako użytek gruntowy. Biegły wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jako parcela [...] została wydzielona w wyniku podziału geodezyjnego z dnia [...] kwietnia 1945r. Na szkicu polowym z tego podziału opisano ją jako rodzaj użytku-droga publiczna łącząca drogę publiczną z S. do O. (dawniej parcela [...]), obecnie ulica O. z drogą publiczną (dawniej parcela [...]), obecnie ulica [...]. Biegły odnosząc się do treści zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2003r. stwierdzającego, że ww nieruchomość stanowiła przed dniem 1 września drogę publiczną zakwestionował je podnosząc, że przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału w 1945r., a do tego czasu stanowiła część nieruchomości pierwotnej, z której została wydzielona i brak jest w dokumentach katastralnych oznaczeń użytku jako droga. Minister dokonując oceny powyższego dowodu zasadnie stwierdził, ze skoro majątek W. R. miał charakter stricte rolniczy, to drodze użytkowanej na jego granicy nie sposób przypisać innego charakteru, a jej wykorzystywanie musiało mieć związek z funkcjonowaniem nieruchomości rolniczej. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez W.R. w odwołaniu, że skoro droga stanowi drogę publiczną, to nie jest on jej właścicielem, nawet, jeżeli w księdze wieczystej figuruje jako właściciel, a świadczy to jedynie o wadliwości wpisów do ksiąg, Minister słusznie zauważył, że w świetle obowiązującej w 1945r. ustawy z dnia 10 grudnia 1920r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1921r. nr 6, poz. 32) miano publicznych posiadały drogi państwowe, wojewódzkie, powiatowe oraz gminne o znaczeniu ekonomiczno-komunikacyjnym dla danej jednostki terytorialnej, przy czym w każdym przypadku status publicznej droga uzyskiwała w drodze zaliczenia jej do danej kategorii przez odpowiednie władze. Z akt sprawy nie wynika aby w stosunku do przedmiotowej działki wydana została jakakolwiek uchwała właściwej władzy, nie powoływał się również na istnienie jakiejkolwiek uchwały ani właściciel majątku ani też jego następcy prawni. Znajdujące się w aktach administracyjnych oświadczenia świadków jak i zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2003r., na które powołują się skarżący nie mogą w tym przedmiocie zastąpić wymaganej przepisami prawa uchwały. Zgodnie zaś z powołanym na wstępie rozporządzeniem wykonawczym do dekretu "strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju."(§ 6). Z powyższego wynika, że to zainteresowana strona winna przedstawić dowody pozwalające na uznanie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu. W niniejszej sprawie takie dowody nie zostały przedstawione. Dodać należy, że z samego faktu położenia nieruchomości w granicach miasta nie można wyciągać wniosku o ich miejskim charakterze. Akty prawne z okresu międzywojennego tj. ustawa z dnia 26 września 1922 r. (Dz. U. R.P. 89, poz. 812) oraz ustawa z dnia 29 kwietnia 1925 r. (Dz. U. R.P. Nr 5, poz. 346) o rozbudowie miast wyraźnie stanowią o nieruchomościach ziemskich położonych w obrębie miast. Do tych nieruchomości miały zastosowanie przepisy o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. z 1920 r. Nr 70, poz. 462), jak również przepisy Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich z dnia 1 września 1919 r., jeżeli ich ogólny obszar przekraczał [...] ha. Ustawy przewidywały swobodę w dobrowolnym obrocie ziemią i dobrowolną parcelację gruntów w obrębie miast, przy czym parcelacja nie mogła naruszać planów regulacyjnych. Stąd konieczne było zezwolenie na parcelacyjny podział nieruchomości. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 1936 r. (Dz. U. R. P. z 1936 r. Nr 10, poz. 107) uchyliło ustawę z dnia 29 kwietnia 1925 r. o rozbudowie miast. W art. 20 wprowadziło nową regulację prawną w odniesieniu do nieruchomości ziemskich położonych w granicach administracyjnych miast. Według tego przepisu do nieruchomości ziemskich w obrębie miast nie stosuje się Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1.09.1919 r. o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich, a podział takich nieruchomości może nastąpić tylko na podstawie planu podziałowego zatwierdzonego przez zarząd miejski. Skarżący w skardze do Sądu podnoszą, że w 1936r. W. R. wydzielił [...]ha na działki pod budownictwo mieszkaniowe w obrębie S., jednakże w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego powyższą okoliczność, a i skarżący zgodnie z treścią powołanego wyżej § 6 rozporządzenia wykonawczego takiego dowodu nie przedstawili. Sąd podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w powołanej wcześniej uchwale z dnia 19 września 1990r., ze działki wydzielone przed 1 września 1939 r. przez właściciela na potrzeby budownictwa mieszkaniowego z obszaru nieruchomości ziemskiej poprzez przedstawienie projektu parcelacji i zatwierdzenie tego projektu, w dniu wejścia w życie dekretu, stanowiły według Trybunału odrębny od nieruchomości ziemskich przedmiot własności nie podlegający przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W związku z powyższym należy uznać, że samo zapisanie wydzielonych działek nr [...] w odrębnym artykule matrykuły nie może świadczyć o dokonaniu parcelacji zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Przy czym zaznaczyć należy, że z matrykuły katastralnej znajdującej się w aktach archiwalnych (Art. matr. 84 ) wynika, że ww działki stanowiły użytek rolny. Należy również podzielić stanowisko Ministra, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, a w szczególności z opisu majątku z dnia 19 listopada 1948r.wynika, że charakter przejętych budynków miał związek z działalnością rolniczą ich właściciela, ponieważ były one częściowo zajmowane przez robotników rolnych. Powyższa okoliczność potwierdzona została również przez skarżącą J. N. na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013r. Nie ma przy tym znaczenia w ocenie Sądu, że budynek mieszkalny zajmowany przez właściciela majątku i jego rodzinę był oddzielony od gospodarstwa działką stanowiącą własność osoby trzeciej, ponieważ nie może ulegać wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że głównym źródłem utrzymania W. R. było gospodarstwo rolne, a więc również jego miejsce zamieszkania musiało mieć związek funkcjonalny z tym gospodarstwem, podobnie zresztą jak obecnie siedlisko rolnika jest ściśle związane z jego działalnością rolniczą. Odnosząc się do faktu przyznania synom W. R. odszkodowań na podstawie umowy polsko-amerykańskiej, to okoliczność powyższa nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2-im ust. (1) pkt e), dokonane po dniu 1 września 1939 r. W rozpoznawanej zaś sprawie W. R. przekazał część swojego majątku dzieciom aktami darowizny dokonanymi w 1946r. W ocenie Sądu przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej jest prawidłowa, organ odwoławczy wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe, zaś jego ustalenia znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zaś zarzuty podniesione w skardze nie są uprawnione. Zaznaczyć należy, iż organ drugiej instancji nie naruszył przepisów postępowania przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.