I SA/Wa 1980/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu w akta sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia D. C. na postanowienie Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] - utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta M. skierował D. C. do Domu Pomocy Społecznej w Z., oraz ustalił odpłatność za jej pobyt w ww. placówce w ten sposób, że część kosztów utrzymania, tj. 70% własnego dochodu, D. C. ponosić będzie z własnego źródła utrzymania, tj. z renty w wysokości [...]; pozostałą część kosztów utrzymania, tj. [...] zł pokrywać będzie Ośrodek Pomocy Społecznej w M. Ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] D. C. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w Z., na czas nieokreślony. Postępowanie dotyczące skierowania D. C. do Domu Pomocy Społecznej oraz ustalenia odpłatności za jej pobyt w tej placówce było poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu ustalenie możliwości świadczenia pomocy na rzecz D. C. przez jej syna D. C. (m.in. pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w M., kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego osób o których mowa w art. 103 ustawy o pomocy społecznej). Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. zawiadomił D. C., że w dniu 9 stycznia 2013 r., zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt D. C. w Domu Pomocy Społecznej w Z., jednocześnie informując o możliwości zapoznania się z aktami, zgłaszania uwag i wniosków. Dodatkowo, pismem o tej samej dacie i tym samym numerze, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował D. C., że w związku ze wznowionym postępowaniem administracyjnym mającym na celu ustalenie zasad odpłatności za pobyt matki D. C. w ww. placówce zostanie przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu jego zamieszkania. W dniu 16 stycznia 2013 r. D. C. zgłosił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z prośbą o możliwość wglądu w akta sprawy w związku ze wszczętym postępowaniem administracyjnym. Po przejrzeniu dokumentacji D. C. zwrócił się z prośbą o wykonanie fotokopii dokumentacji, na co nie otrzymał zgody. Na powyższą okoliczność pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej w M. sporządzili notatkę służbową. Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2013 r. D. C. zwrócił się do organu z pisemną prośbą o wykonanie kserokopii całości akt sprawy wobec braku możliwości dokładnego przeprowadzenia analizy zebranych materiałów w sprawie, a co za tym idzie braku możliwości zgłoszenia wniosków i uwag oraz złożenia końcowego oświadczenia co do zebranego materiału w sprawie. Wnioskodawca wskazał, że nie może przedstawić swojego stanowiska w sprawie tylko i wyłącznie na podstawie przejrzenia akt sprawy zawierającej kilkadziesiąt stron. Kolejnym wnioskiem z dnia 16 stycznia 2013 r. D. C. ponownie zwrócił się z prośbą o możliwość sporządzenia fotokopii akt sprawy. Zażaleniem z dnia 18 stycznia 2013 r. D. C. wniósł o uchylenie postanowienia ogłoszonego w formie ustnej w dniu 16 stycznia 2013 r., dotyczącego odmowy udzielenia zgody na dokonanie fotokopii z akt sprawy dotyczącej umieszczenia jego matki D. C. w Domu Pomocy Społecznej w Z. Z treści zażalenia wynika, że D. C. domaga się od organu wyrażenia zgody na dokonanie fotokopii całości akt sprawy w związku z wszczętym, w dniu 9 stycznia 2013 r., postępowaniem dotyczącym zasad ustalenia odpłatności za pobyt jego matki D. C. w Domu Opieki Społecznej w Z. Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w M., w odpowiedzi na ww. wnioski D. C. z dnia 16 stycznia 2013 r., zawiadomił wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy wszczętej z urzędu o ustalenie odpłatności D. C. za pobyt D. C. w Domu Pomocy Społecznej oraz sporządzania z nich kopii lub odpisów przy pomocy własnych urządzeń – w lokalu organu oraz w obecności jego pracownika. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – uchyliło zaskarżone ustne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że udostępnienie akt celem sporządzenia kopii przez stronę postępowania należy do obowiązku organu, byleby czynności były wykonywane w lokalu administracji w obecności pracownika tego organu. Zatem, wniosek D. C. o sporządzenie fotokopii akt sprawy, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., mieści się w dyspozycji przepisu art. 73 § 1 k.p.a., określającego formy udostępniania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym. Przed wydaniem powyższego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., D. C. wystąpił ponownie do organu z wnioskiem z dnia 23 marca 2013 r., o udostępnienie akt przedmiotowej sprawy precyzując, że chodzi mu o akta wszystkich stron niniejszego postępowania, tj. matki – D. C., siostry – J. C., oraz brata – A. C. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Burmistrz Miasta M. odmówił D. C. wglądu w akta sprawy J. C. i A. C. - dotyczących ustalenia ich odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z. D. C. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej D. C. toczy się odrębnie w stosunku do każdego ze zobowiązanych w częściach na niego przypadającej (1/3 odpłatności) i prawo do zapoznania się z aktami przysługuje stronie wyłącznie w zakresie akt jej dotyczących. Organ podkreślił, że D. C. nie jest stroną postępowania, które toczyło się wobec A. C. i J. C. Organ wyjaśnił, że postępowanie, które toczyło się wobec A. C. zostało zakończone w związku z zawarciem umowy w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, zaś w stosunku do J. C. nie zostało jeszcze zakończone. W wyniku zażalenia D. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, za organem pierwszej instancji wskazał, że z art. 73 k.p.a. wynika, iż strona może żądać uwierzytelnienia sporządzanych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu administracji kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek dokumentów zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń. W niniejszej sprawie D. C. jest stroną postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu 9 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia jego zasad odpłatności za pobyt matki D. C. w Domu Pomocy Społecznej w Z. Natomiast postępowania toczące się odnośnie ustalenia odpłatności J. K. i A. C. za pobyt matki D. C. w Domu Pomocy Społecznej w Z. są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, w których D. C. nie ma przymiotu strony. Tym samym brak jest podstaw prawnych do udostępnienia wnioskodawcy akt sprawy dotyczących tych osób. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł D. C. zarzucając mu, iż zostało wydane na podstawie braku ustalenia stanu faktycznego sprawy prowadzonej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w M. dotyczącej umieszczenia matki skarżącego – D. C. w Domu Pomocy Społecznej i w związku z tym ustalenia zasad odpłatności w stosunku do uczestników postępowania. Skarżący zarzucił organowi brak wnikliwej analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy oraz brak zapoznania się i odniesienia do dokumentacji dostarczonej w załącznikach wraz z zażaleniem skarżącego z dnia 10 maja 2013 r., co do której nie odniesiono się w ogóle w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia pomijając je zupełnie, a które to dokumenty w sposób jednoznaczny potwierdzają odmienny stan faktyczny sprawy prowadzonej przez OPS w M. potwierdzając, iż sprawa od początku prowadzona była jako jedna wraz z uczestnikami postępowania. Ponadto skarżący wskazał, że nie odniesiono się do jego zarzutów i informacji znajdujących się w jego zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] poprzedzone postanowieniem Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane m.in. na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. Przepis art. 73 k.p.a. reguluje zasady udostępniania akt stronie postępowania. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy organy administracji wydając ww. rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy D. C. wglądu w akta sprawy J. C. oraz akta sprawy A. C. - dotyczących ustalenia odpłatności za pobyt D. C. w Domu Pomocy Społecznej w Z. – nie naruszyły prawa. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, pismem z dnia 9 stycznia 2013 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. zawiadomił D. C., że w dniu 9 stycznia 2013 r., zostało wszczęte z urzędu (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt D. C. w Domu Pomocy Społecznej w Z., jednocześnie informując o możliwości zapoznania się z aktami, zgłaszania uwag i wniosków. Zawiadomienie o tej samej treści, z tą samą datą, oznaczone tym samym numerem Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. skierował także do J. C. Z kolei, w innym piśmie – również z dnia 9 stycznia 2013 r., nr [...] organ poinformował D. C., że w związku ze wznowionym postępowaniem administracyjnym mającym na celu ustalenie zasad odpłatności za pobyt matki D. C. w ww. placówce zostanie przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu jego zamieszkania. Przy czym, wskazując na wznowienie postępowania (...) organ pierwszej instancji nie wyjaśnił czy jest to wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] mocą, której m.in. ustalono odpłatność za pobyt D. C. w ww. placówce, czy w zakresie wznowienia tego postępowania zostało wydane stosowne postanowienie administracyjne o jego wszczęciu, oraz w oparciu o jaką podstawę prawną organ administracji dokonał wznowienia tego postępowania. Analiza akt przedmiotowej sprawy, a także akt sprawy ze skargi J. C., sygn. akt [...] nie pomogła Sądowi wyjaśnić tej niekonsekwencji organu i potwierdzić czy jest to postępowanie wznowieniowe. W konsekwencji, przy ocenie przedmiotowej sprawy, Sąd skoncentrował się na prawidłowości, dokonanej przez organy administracji, odmowy D. C. wglądu w akta sprawy J. C. i A. C. I tak bezsporne jest, że w dniu 9 stycznia 2013 r. pod nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt D. C. w Domu Pomocy Społecznej w Z., i że zawiadomienia te (oznaczone tym samym numerem sprawy) zostały skierowane do D. C. i J. C. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt D. C. w Domu Pomocy Społecznej w Z., organ pierwszej instancji uzasadnił dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 (j.t. Dz. U z 2013 r. poz. 182 ze zm.). W przepisie tym ustawodawca wskazał bowiem osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi, w kolejności obowiązku wnoszenia, opłat: 1) mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Sąd zauważa, że zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny sprawy oraz przywołany art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, należy stwierdzić, że skoro sam Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. uczynił stronami postępowania, wszczętego w dniu 9 stycznia 2013 r., prowadzonego pod wspólnym nr [...] - zstępnych D. C., tj.: J. C. i D. C. - to rozstrzygnięcia organów obu instancji sprowadzające się do twierdzenia, że postępowania toczące się odnośnie ustalenia odpłatności J. K. i A. C. za pobyt matki D. C. w Domu Pomocy Społecznej w Z. są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, w których D. C. nie ma przymiotu strony – są rozstrzygnięciami podjętymi w oderwaniu od dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, a tym samym niezasadnymi. Ponadto, w ocenie Sądu, w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakiej podstawie wywiódł, iż postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności przez zobowiązanych z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej winno toczyć się odrębnie w stosunku do każdego ze zobowiązanych. W niniejszej sprawie należy zwrócić także uwagę na przedmiot postępowania sprawy nr [...], zakreślony przez organ administracji w zawiadomieniu z dnia 9 stycznia 2013 r., tj. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt D. C. w Domu Pomocy Społecznej w Z. Z przedmiotu tego nie wynika, że jest to postępowanie "cząstkowe" - w stosunku do każdego ze zobowiązanych, oznaczone odrębnym numerem. Wręcz przeciwnie, zestawienie dwóch zawiadomień z dnia 9 stycznia 2013 r., o tym samym numerze, skierowanych do dwojga ze zobowiązanych z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do konstatacji, że organ uczynił stronami postępowania nr [...] – D. C. oraz J. C. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 73 k.p.a. ustanawia prawo strony do domagania się od organu zachowania określonego w § 1 tego przepisu, oraz spełnienia żądań wymienionych w § 2 - przy wykazaniu ważnego interesu. Oznacza to, iż przy spełnieniu przesłanki z art. 73 § 2 k.p.a. organy administracji uprawnienia tego stronie odebrać nie mogą – co uczyniły niewątpliwie w niniejszej sprawie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, Burmistrz Miasta M. przy rozpoznawaniu sprawy naruszył przepis art. 73 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., a rozstrzygnięcie takie nieprawidłowo utrzymał w mocy organ drugiej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta M. uwzględni wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wyda stosowne rozstrzygnięcie, precyzując w nim jednocześnie czy jest to postępowanie wznowieniowe, czy też prowadzone w innym trybie. Jednocześnie, Sąd zauważa, że wszczęcie przedmiotowego postępowania, z uwagi na przepis art. 61 ustawy o pomocy społecznej, w dniu 9 stycznia 2013 r. pod nr [...] także wobec A. C. – trzeciego ze zstępnych (wiedzy tej Sąd nie posiada, gdyż z postanowienia organu pierwszej instancji wynika jedynie, że postępowanie wobec A. C. zostało zakończone w związku z zawarciem umowy w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej D. C.) – skutkować będzie tym, że wszystkie strony tego postępowania (L.dz.[...]), tj.: J. K., D. C., A. C., w tej danej sprawie administracyjnej - będą miały prawo do wglądu w jej akta (także po zakończeniu postępowania) oraz korzystania z uprawnień wynikających z przepisu art. 73 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7