II SA/Kr 1329/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz ustalenia opłaty za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] Prezydent Miasta K. , zezwolił K.H. na usunięcie 6 szt. drzew (wg. załączonej inwentaryzacji) z terenu przy ul [...] w K. - dz. nr [...] i [...] obr. [...] , kolidujących z projektowaną zabudową mieszkaniową oraz naliczono za usunięcie tych drzew opłatę w kwocie 52 109,35 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K.H. , wskazując w nim, iż aby dokonać właściwej oceny czy dana nieruchomość została zakwalifikowana na cele budowlane, nie można poprzestać na samej nazwie obszaru objętego planem zagospodarowania, a należy szczegółowo przeanalizować czy dany teren został zakwalifikowany (choćby częściowo) na cele budowlane. Odwołujący wskazał, iż z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie wynika, aby przeznaczenie terenu na cele budowlane musiało być zapisane w przeznaczeniu podstawowym. W ocenie odwołującego ustawodawca zdecydował o szerokim zastosowaniu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 26 lipca 2013r. znak: [...] , na podstawie art. 83, art. 84, art. 85, art. 86 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. 2013 poz. 627), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Dnia 7 sierpnia 2012 r. do Wydziału Kształtowania Środowiska wpłynął wniosek Pana K.H. reprezentowanego przez pełnomocnika Pana T.S, o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów m.in. z działek nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w K. , a kolidujących z projektowaną zabudową mieszkaniową wielorodzinną. W aktach sprawy znajduje się szczegółowa inwentaryzacja zieleni przy ul.[...] w K. wraz z zaznaczeniem istniejącej zieleni wysokiej do usunięcia. Dnia 8 stycznia 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną na terenie przy ul. [...] (protokół w aktach sprawy) i sporządzono dokumentację fotograficzną. Zgodnie jednak z art. 84 ustawy o ochronie przyrody posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa (art. 85 ust. 1 ustawy). Następnie zwrócono uwagę, iż art. 86 ust. 1 ustawy zawiera katalog przypadków ustawowego zwolnienia od tej opłaty. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Przepis powyższy ustanawia zatem wyjątek określający sytuację, w której zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów jest wymagane, ale usunięcie obiektów przyrodniczych w nim określonych jest wolne od opłat za korzystanie ze środowiska. Czynności wyjaśniające, jakie musi podjąć organ, by rozstrzygnąć czy zachodzą przesłanki do zastosowania powyższego przepisu muszą zmierzać do ustalenia kilku okoliczności. W pierwszej kolejności należy zbadać czy na terenie, na którym drzewa wyrosły lub zostały posadzone obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego (w dacie ich wyrośnięcia lub posadzenia). Stwierdzenie powyższego nie jest możliwe bez ustalenia w jakim czasie wyrosły drzewa - co oznacza w praktyce dokonanie oceny ich wieku. Kolejnym ważnym elementem jest zbadanie, czy dany obszar w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego został zakwalifikowany na cele budowlane. Spośród 67 szt. drzew i krzewów w wieku powyżej 10 lat, rosnących na terenie wnioskodawcy i kolidujących z inwestycją, 6 szt. drzew, tj. nr [...] ,[...] ,[....] ,[...] ,[...] ,[...] , zakwalifikowano do usunięcia i naliczono z tego tytułu opłaty. W zestawieniu (karty akt nr [...] ) określone m.in. gatunek i wiek wyżej wskazanych drzew. Zgodnie z tym zestawieniem są to następujące drzewa: Nr 8 czeremcha pospolita, 15 lat, Nr 9 świerk pospolity, 11 lat, Nr 28 brzoza brodawkowata, 12 lat, Nr 49 brzoza brodawkowata, 18 lat, Nr 50 brzoza brodawkowata, 17 lat, Nr 107 klon jawor, 13 lat. Biuro Planowania Przestrzennego Miasta K. w zaświadczeniu z dnia 30 listopada 2012 r. wskazało, iż: - w dniach od 31 grudnia 1994 r. do 1 stycznia 2003 r. działki o nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] położone były w granicach miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r.) i znajdowały się w Obszar zieleni publicznej ZP 173 i Obszarze usług publicznych UP 176. Organ dokonał weryfikacji, czy w/w drzewa rosły w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP 173 Obszar miejskiej zieleni publicznej, czy też w Obszarze usług publicznych UP 176. Ustaleń tych dokonała inspektor K.R. we wspomnianym wyżej zestawieniu: "Zestawienie sporządzone na podstawie przedłożonej inwentaryzacji zieleni wraz z określeniem wieku drzew oraz w oparciu o wypisy i wyrysy z poszczególnych archiwalnych planów zagospodarowania przestrzennego" - wskazując, iż drzewa te rosły w obszarze miejskiej zieleni publicznej ZP 173. Aby można było mówić o wystąpieniu sytuacji uzasadniającej zwolnienie usuwania drzew lub krzewów z obowiązku wniesienia opłaty, w przypadku określonym w art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody konieczne jest ustalenie, że zakwalifikowano dany obszar w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Dalej organ wskazał, iż ustawodawca nie określił o jakie cele budowlane chodzi, brak jest w ustawie o ochronie przyrody definicji legalnej tego pojęcia. Brak zwłaszcza powiązań przedmiotowych, zawężenia do pewnej kategorii celów budowlanych. W związku z tym w ramach tego pojęcia będą się mieściły wszystkie cele budowlane bez wyjątku. Co więcej zdaniem Kolegium brak podstaw do innego rozumienia celów budowlanych, niż wynika to z prawa budowlanego w sytuacji powiązania tego pojęcia w przepisie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, to znaczy w sytuacji, gdy przepis, wprawdzie dotyczący kwestii opłat za wycięcie drzew, odwołuje się jednocześnie do problematyki architektoniczno-budowlanej. Zakwalifikowaniem obszaru na cele budowlane będzie zatem przeznaczenie pewnego terenu w taki sposób, iż przewiduje się na tym terenie uprawnienie do wykonywania robót budowlanych tj. prac polegających zwłaszcza na budowie obiektów budowlanych czy ich przebudowie, rozbudowie. Wobec powyższego należy sięgnąć do zapisów w/w planu, a konkretnie do § 30 ust. 1 Uchwały, który stanowi: "1. Wyznacza się Obszar Miejskiej Zielem Publicznej - (Obszar ZP) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: 1) zieleń parkową, 2) zieleń izolacyjną, 3) skwery i zieleńce, 4) ogrody botaniczne i zoologiczne, 5) zieleń nieurządzoną i zieleń towarzyszącą ciekom wodnym (łącznie z zagospodarowaniem cieku) oraz tereny upraw polowych bez prawa jakiejkolwiek zabudowy, 6) cmentarze" Kolegium przychyliło się do ustaleń organu I instancji, iż w/w zapisy planu nie przewidują celu budowlanego, a przeznaczenie tego terenu na zieleń miejską. Zatem zasadne staje się ustalenie opłaty za usunięcie w/w 6 drzew. Wyjaśniono, iż § 30 ust. 2 Uchwały dopuszcza lokalizację m.in.: obiektów sakralnych, pojedynczych plenerowych obiektów kultury (galerie plenerowe, amfiteatry, kina otwarte), parkingów związanych z obsługą obszaru ZP, placów zabaw oraz małych obiektów handlu i gastronomii, jednakże należy mieć na uwadze, iż jest to tzw. "przeznaczenie dopuszczalne", a nie "przeznaczenie podstawowe". Uchwała w § 5 definiuje: "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały mowa o: (...) 4) przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które winno przeważać w danym obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, 5) przeznaczenie dopuszczalne - należy przez to rozumieć rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe". Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że skoro obiekty budowlane wymienione w § 30 ust. 2 mogą tylko uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie podstawowe, jakim jest zieleń, to dopuszczenie ich lokalizacji w planie zagospodarowania przestrzennego nie może przesądzić o przeznaczeniu danego terenu na cele budowlane. Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7, zasadne jest zdaniem organu ustalenie opłaty za usunięcie w/w drzew. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił szczegółowo sposób i zasady ustalenia opłat za usunięcie drzew. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K.H. , zarzucając naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wskazał na brak odniesienia się przez SKO do zapisu o możliwości lokalizacji cmentarzy w terenie oznaczonym jako ZP 173. Zapis o przeznaczeniu terenu pod cmentarze, znajduje się w § 30 ust. 1 uchwały, który stanowi o podstawowym przeznaczeniu gruntów, co zostało pominięte w sprawie. W ocenie skarżącego niezasadnym jest także stwierdzenie, że obiekty budowlane wymienione jako przeznaczenie dopuszczalne mogą jedynie uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie podstawowe jakim jest zieleń, a w związku z tym nie mogą przesądzać o zakwalifikowaniu danego terenu na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do wykładni art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, a konkretnie zawartego w tym przepisie zwrotu "cele budowlane". W ocenie organu, skoro obiekty budowlane wymienione w przepisach planu miejscowego mogą tylko uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie podstawowe, jakim jest zieleń, to nie można mówić o zakwalifikowaniu danego terenu na cele budowlane. Istotne jest bowiem podstawowe przeznaczenie, a nie przeznaczenie dopuszczalne, nawet jeśli zgodnie z nim pewne obiekty budowlane mogą być realizowane. Zdaniem skarżącego, nie ma natomiast znaczenia czy przeznaczenie terenu na cele budowlane zostało zapisane w przeznaczeniu podstawowym, czy uzupełniającym, gdyż dopuszczenie jakiejkolwiek zabudowy, powoduje zakwalifikowanie nieruchomości na cele budowlane. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, rację należy przyznać skarżącemu. Taka wykładnia jakiej dokonał organ, byłaby uprawniona wtedy, gdyby przed słowami "na cele budowlane" ustawodawca użył zwrotu: "wyłącznie", "w przeważającym zakresie", "przede wszystkim", czy też zredagował przepis w sposób, z którego wynikałoby, że cele budowlane mają być przeznaczeniem podstawowym. Zakładając racjonalność ustawodawcy oraz okoliczność, że zasady prawidłowej legislacji są mu znane, brak zwrotów takich jak podano powyżej lub do nich analogicznych, prowadzić musi do wniosku, że "cele budowlane" o jakich mowa w art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody należy rozumieć szeroko. Skoro bowiem ustawodawca nie określił, jakie cele budowlane miał na myśli, to w ramach tego pojęcia będą się mieściły wszystkie cele budowlane i to bez względu na to, czy przeznaczenie gruntów na ten cel, będzie podstawowe, czy dopuszczalne. W ocenie Sądu, za taką wykładnią przemawia również okoliczność, że postanowienia ustawy o ochronie przyrody mają charakter niezwykle restrykcyjny. W takiej natomiast sytuacji, przy uwzględnieniu faktu, że ustawodawca mógł, a nie skorzystał z możliwości określenia i doprecyzowania pojęcia "celów budowlanych", a także nie zawarł w ustawie o ochronie przyrody definicji legalnej tego pojęcia, wykładnia art. 86 ust. 1 pkt 7 nie może prowadzić do nakładania na obywatela znacznych obciążeń fiskalnych, które nie wynikają jednoznacznie z norm prawnych zawartych w w/w ustawie. Dlatego też, skoro zgodnie z § 30 ust. 2 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r.) na terenie ZP 173 dopuszczono lokalizację obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy prawo budowlane, to usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na tym terenie, objęte jest zwolnieniem od opłaty na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Kończąc dodać można, że analogiczne poglądy, co do szerokiego pojmowania pojęcia "cele budowlane", prezentowane są w doktrynie i orzecznictwie. W uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 roku (II SA/Wr 30/08) wyrażony został pogląd, że "celem budowlanym o jakim mowa w przepisie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody jest zagwarantowanie - poprzez odpowiednie zakwalifikowanie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - prawnej możliwości zrealizowania w efekcie dokonanych robót budowlanych, obiektu budowlanego, którym wg art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane są: budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekty małej architektury". W wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. (II OSK 1860/08) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stanął natomiast na stanowisku, że: "Przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. nie używa terminu "obiekt budowlany", lecz szerokiego pojęcia "cel budowlany". Celem budowlanym będzie więc to wszystko, co wiąże się z budowaniem w powszechnie uznanym znaczeniu tego wyrazu". Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w punkcie II wyroku wydano w oparciu o przepis art. 152.