VII SA/Wa 1860/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 139 § 3 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] - odmówił wznowienia postępowania będącego podstawą wpisu zmian do rejestru podmiotów leczniczych w księdze rejestrowej nr [...], prowadzonej dla podmiotu: "[...] NZOZ [...]", organ założycielski - osoba fizyczna R. S. - polegających na wpisaniu komórki oraz jednostki organizacyjnej: pracownia kardiologii inwazyjnej przy ul. [...] w [...]., wpisanej w dniu [...] października 201 r., pod nr lp. [...] i odmówić wznowienia wstępowania będącego podstawą wpisu zmian do rejestru podmiotów leczniczych w księdze nr [...], prowadzonej dla podmiotu "[...] NZOZ [...]" organ założycielski - osoba fizyczna R. S. - polegającego na wykreśleniu komórki oraz jednostki organizacyjnej: pracownia kardiologii inwazyjnej przy ul. [...] w [...] z dniem [...] października 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołując treść art. 145 § 1 k.p.a. wskazał, że postępowanie wznawia się w sprawach zakończonych decyzją ostateczną, zaś wpis dokonany w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą stanowił wyłącznie czynność materialno-techniczną, nie poprzedzoną wydaniem decyzji administracyjnych, gdyż nie było podstaw prawnych do merytorycznego orzekania o wpisie. Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112. poz. 654 ze zm.) do decyzji w sprawie odmowy wpisu, odmowy jego zmiany i wykreślenia wpisu z rejestru stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące decyzji administracyjnych. Przepis art. 109 i art. 107 ust. 2 cyt. ustawy określa przypadki wydania przez organ rejestrowy decyzji administracyjnych. Z przepisów tej ustawy wynika, iż przy dokonywaniu wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą lub wpisu zmian w rejestrze wykonujących działalność lecznicza, nie wydaje się decyzji administracyjnej, gdyż podstawą wpisu jest wyłącznie wniosek, o którym mowa w art. 100 ww. ustawy. Minister Zdrowia postanowieniem z dnia 1[...] czerwca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] – uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] wniósł o wznowienie postępowania w wyniku którego Wojewoda [...] jako organ rejestrowy dokonał nieprawidłowych wpisów w księdze rejestrowej. [...] Centrum Zdrowia Publicznego w [...], przeprowadziło, na wniosek Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], czynności kontrolne i w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. wykazało brak istnienia pod wskazanym adresem - zarejestrowanej w księdze rejestrowej podmiotu leczniczego R. S. - komórki i jednostki organizacyjnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Zakład ponownie zwrócił się z prośbą o kontynuowanie postępowania mającego na celu doprowadzenie wpisów w księdze rejestrowej podmiotu leczniczego pn. R. S. do odpowiedniego stanu. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania, stwierdzając, że wnioskujący nie posiada statusu strony. Na powyższe postanowienie SPZOZ w [...] wniósł zażalenie. W zażaleniu strona podniosła argumenty wskazane we wniosku o wznowienie postępowania. Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił w części postanowienie Wojewody [...]. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wydał wyrok uchylający zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części utrzymującej w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w części odmawiającej wznowienia postępowania co do wykreślenia z dniem [...] października 2011 r. z rejestru podmiotów leczniczych w księdze rejestrowej nr [...] Pracowni [...] Inwazyjnej przy ul. [...] w [...]. Następnie organ w dniu [...] lipca 2012 r. wydał postanowienie "w oparciu o postanowienie nr [...] Ministra Zdrowia", którym "wszczął postępowanie w zakresie wpisania jednostki i komórki organizacyjnej Pracownia [...] inwazyjnej zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] do księgi rejestrowej". Postępowanie to zostało umorzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. W tym samym dniu ([...] listopada 2012 r.) organ wydał postanowienie znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru oraz wykreślenia z tego rejestru podmiotu wykonującego działalność leczniczą R. S., której przedsiębiorstwem jest [...] NZOZ [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...]. Następnie pismami z dnia [...] lutego 2013 r. i [...] marca 2013 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] zmodyfikował swój wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] grudnia 2011 r. oświadczając jednocześnie, iż nie podtrzymuje już żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i żąda obecnie wyeliminowania z obrotu prawnego czynności materialno-technicznych, które polegały na wydaniu zaświadczenia z dnia [...] października 2011 r., poprzez uchylenie tej czynności oraz wszczęcie postępowania, które doprowadzi do: - wpisania jako daty zakończenia działalności przez "[...] NZOZ [...]", organ założycielski - osoba fizyczna R. S. - komórka organizacyjna w [...] ul. [...], daty faktycznej zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych i utraty prawa do lokalu, to jest [...] marca 2010 r., zamiast jak błędnie wpisano [...] października 2011 r. - wykreślenia komórki i jednostki organizacyjnej w [...] przy ul. [...], jako nigdy nieistniejącej (obecnie z rejestru wynika, że w dniach [...] października 2011 r. - [...] grudnia 2011 r. istniały i funkcjonowały). Po przeprowadzeniu analizy zażalenia oraz argumentów podnoszonych w kolejnych pismach stron Minister Zdrowia wskazał, że słusznie organ pierwszej instancji uznał, że należy odmówić wznowienia postępowania z uwagi na brak decyzji administracyjnej, która mogłaby stanowić, stosownie do art. 145 § 1 k.p.a., podstawę wniosku o wznowienie postępowania. Minister Zdrowia wskazał jednak, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie przede wszystkim naruszył przepisy postępowania, gdyż orzekając w zakresie dotyczącym jednostki i komórki organizacyjnej - pracownia kardiologii inwazyjnej przy ul. [...] w [...] - nie wziął pod uwagę faktu pozostawania nadal w obrocie prawnym postanowienia Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., gdyż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1544/12 nie był prawomocny w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Takie działanie organu I instancji spełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. Ponadto organ I instancji orzekając zaskarżonym postanowieniem w części dotyczącej komórki oraz jednostki organizacyjnej: pracownia kardiologii inwazyjnej przy ul. [...] w [...] - nie wziął pod uwagę, że wydana w dniu [...] listopada 2012 r. decyzja o umorzeniu wszczętego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. postępowania w sprawie wznowienia postępowania w zakresie dotyczącym komórki oraz jednostki organizacyjnej: pracownia kardiologii inwazyjnej przy ul. [...] w [...] - nie stała się ostateczna. Zatem Wojewoda [...] rozpatrując wniosek Zakładu o wznowienie postępowania w zakresie dotyczącym komórki oraz jednostki organizacyjnej: pracownia kardiologii inwazyjnej przy ul. [...] w [...]. orzekł dwukrotnie w tej samej sprawie, tj. wszczynając postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, a następnie odmawiając wznowienia postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższych uchybień jakimi dotknięte jest zaskarżone postanowienie, organ wskazał na fakt modyfikacji wniosku strony, zgodnie z którym strona nie podtrzymuje już żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i żąda obecnie wyeliminowania z obrotu prawnego czynności materialno-technicznych, które polegają na wydaniu zaświadczenia z dnia [...] października 2011 r. poprzez uchylenie tej czynności oraz wszczęcia postępowania, które doprowadzi do dokonania w księdze rejestrowej właściwych wpisów. Podsumowując organ wskazał, że zachodzi konieczność umożliwienia stronie rozpoznania zmienionego żądania w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a tym samym przekazania do rozpoznania zmienionego żądania organowi I instancji. Rozpatrujący zaś ponownie sprawę organ I instancji powinien rozważyć, czy dopuszczalne jest uwzględnienie zmienionego żądania strony w brzmieniu ustalonym w pismach z dnia [...] lutego 2013 r. i z dnia [...] marca 2013 r. Ponadto organ powinien rozważyć, czy okoliczności podnoszone przez stronę dają podstawę do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyła R. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego: -art. 6 k.p.a. poprzez wydanie przez Ministra Zdrowia postanowienia rażąco sprzecznego z obowiązującym prawem, -art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art.126 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania z uwagi na wydanie postanowienia w sprawie, która już poprzednio została zakończona inną decyzją ostateczną w sytuacji gdy w momencie wydania postanowienia przez Organ II Instancji w obrocie prawnym nie istniało, zostało uchylone prawomocnym wyrokiem WSA, postanowienie Ministra Zdrowia [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zatem w momencie orzekania przez Organ II Instancji w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka nieważności. -art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez błędnie przyjęcie, że Organ I Instancji orzekł dwukrotnie w tej samej sprawie (tj. wszczynając postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiając wznowienia postępowania) w sytuacji gdy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczyło "wszczęcia postępowania w zakresie wpisania jednostki i komórki organizacyjnej Pracowni [...] Inwazyjnej" i nie było postępowaniem w zakresie wznowienia postępowania zatem nie istniała tożsamość tych spraw. -art. 6 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art.126 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Organu I Instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I Instancji z uwagi na modyfikację wniosku stron (SP ZOZ w [...].) poprzez wskazanie, że strona nie podtrzymuje już żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i żąda obecnie "wyeliminowania z obrotu prawnego czynności materialno-technicznej" w sytuacji gdy Organ II Instancji może uchylić zaskarżone postanowienia w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem Organ II Instancji nie był uprawniony do uchylenia postanowienia z uwagi na "modyfikację wniosku strony" gdyż taka modyfikacja dokonana dopiero w postępowaniu przed Organem II Instancji nie może dowodzić naruszenia przez Organ I Instancji przepisów postępowania. Nadto poprzez nakazanie Organowi I Instancji przy ponownym badaniu sprawy ustalenia, czy uwzględnienie zmienionego żądania jest dopuszczalne w sytuacji, gdy takie żądanie nie ma podstaw prawnych, a Organ II Instancji mógł orzec w tym zakresie. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Na wstępie stwierdzić należy, że postanowienie organu I instancji jest wadliwe, zapadło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przy czym prawidłowo organ odwoławczy wyeliminował je z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy zatem podnieść, że podstawę prawną kontrolowanego przez sąd postanowienia Ministra Zdrowia stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zaś organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy rację należy przyznać Ministrowi Zdrowia, że Wojewoda [...] orzekł z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Wojewoda [...], z uchybieniem wymienionym przepisom, orzekając nie zwrócił uwagi na istotną w niniejszej sprawie kwestię, że wniosek Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o wznowienie postępowania był już rozpoznawany. Organ ten nie przeanalizował uważnie treści wniosku, nie prześledził drogi postępowania zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., i przedwcześnie w dniu [...] listopada 2012 r., a zatem jeszcze przed otrzymaniem wyroku wraz z uzasadnieniem, tym samym jeszcze przed otrzymaniem wytycznych Sądu, tym bardziej przed uprawomocnieniem wyroku, wydał postanowienie. Na dzień jego wydania było ono zatem postanowieniem orzekającym po raz drugi w tej samej sprawie, pomimo istniejących w obrocie prawnym postanowienia I i II instancji wydanych w wyniku pierwszego rozpatrzenia wniosku. Organ nie czekając na uzasadnienie wyroku i jego uprawomocnienie pospieszył się i orzekł. Już tylko z tego tylko powodu należało uchylić zaskarżone postanowienie. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Na marginesie już tylko wspomnieć należy, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie wznowieniowe, jednak z uwagi na zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie brał pod uwagę aspektów z tym związanych. Kluczową kwestią było bowiem zbadanie przez sąd prawidłowości zastosowania tego przepisu, i jak wykazała analiza został on użyty w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo. A zatem wbrew twierdzeniom skargi przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony. Trudno też zrozumieć argumentację strony skarżącej, gdyż wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. zapadły w sprawie VII SA/Wa 1544/12, jasno i precyzyjnie wskazywał, że wniosek SPZOZ w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o wznowienie postępowania nie został w zasadzie rozpoznany, stąd między innymi wadliwość zaskarżonych postanowień prowadząca do ich wyeliminowania przez Sąd. Tym nie mniej jednak tego właśnie dotyczyło tamto postępowanie zakończone wspomnianym wyrokiem. Zatem wydane w dniu [...] listopada 2012 r. postanowienie będące postanowieniem organu I instancji w aktualnie rozpatrywanym postępowaniu było wydane przedwcześnie. Konkludując, skoro postanowienie organu I instancji wydano przed uprawomocnieniem ww. wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., co więcej przed sporządzeniem i doręczeniem organowi jego uzasadnienia, to tym bardziej organ ten nie mógł zastosować się do wskazań w nim zawartych. A w związku z tym słusznie postąpił organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. i uchylając wadliwe postanowienie organu I instancji. Co więcej, słusznie organ odwoławczy wskazał na dodatkowe kwestie, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu wniosku z dnia [...] listopada 2011 r., został on bowiem kolejnymi pismami zmodyfikowany i organ winien przeanalizować dopuszczalność modyfikacji wniosku, lub rozpoznać go w dotychczasowej treści. Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcie Ministra Zdrowia jest prawidłowe, oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.