II OSK 986/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2340/13 w sprawie ze skargi Prezydenta O. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2014 r., sygnatura akt IV SA/Wa 2340/13, oddalił skargę Prezydenta O. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. o nałożeniu na Prezydenta O. kary w wysokości 10.500 zł za niewydanie w terminie decyzji z [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. nałożył na Prezydenta O. karę w wysokości 10.500 zł za wydanie decyzji z [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu na rzecz E. [...] S.A. Oddział w O. lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej, z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji ustalił, że od złożenia przez pełnomocnika inwestora w dniu 4 listopada 2011 r. wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, do wydania przez Prezydenta O. w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzji w sprawie, upłynęło 87 dni. Liczba dni zwłoki Prezydenta O. w wydaniu decyzji wyniosła zatem 21 dni, uwzględniając fakt, że za ostatni dzień terminu 65 dni przyjęto, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., poniedziałek 9 stycznia 2012 r. W następstwie zażalenia wniesionego przez Prezydenta O., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Minister przywołał art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podkreślił, że po ustaleniu liczby dni przekroczenia terminu 65 dni na wydanie decyzji lokalizacyjnej, miał obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, która w sprawie wyniosła 21 dni. Wyjaśnił, że określone w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu ustawowych 65 dni. W jego ocenie do tych czynności nie można z pewnością zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu, czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma. Czynności te, jako standardowe, nie podlegają wyłączeniu z ustawowego 65-dniowego terminu. W skardze skarżący zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego zdaniem, termin wyznaczony stronie na dokonanie określonych czynności, zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, czy oczekiwanie na zwrot potwierdzenia odbioru korespondencji, nie może zostać zaliczony do czasu przewidzianego przez ustawodawcę na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Ponadto skarżący stwierdził, że w sprawie nie uwzględniono skomplikowanego charakteru przedsięwzięcia, jakim jest budowa sieci elektroenergetycznej. Dodał, że równolegle z procedowaną decyzją lokalizacyjną trwały prace nad koncepcją rozbudowy ul. [...] i do obowiązku organu należało wnikliwe zbadanie możliwości bezkolizyjnej realizacji zamierzenia objętego wnioskiem, względem planowanej inwestycji miejskiej. Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji skarżący złożył pismo inwestora z 30 grudnia 2013 r. z którego wynika, że ostateczna wersja wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej "została ustalona ok. 15 grudnia 2011 r.", kiedy przedstawiciel inwestora przekazał pracownikowi Urzędu Miasta O. mapę oraz że na ustną prośbę przedstawiciela inwestora Prezydent O. w tym okresie nie procedował w sprawie. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał po pierwsze, że okres od daty wysłania stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. od 13 stycznia 2012 r., do dnia kiedy upłynął termin na składnie uwag, tj. do 25 stycznia 2012 r., nie może być uznany za okres podlegający odliczeniu od terminu 65 dni, stosownie do art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, Sąd nie uznał argumentu – w świetle akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją lokalizacyjną – że sprawa miała skomplikowany charakter. Uzasadnił to tym, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej wpłynął do organu 4 listopada 2011 r. Tymczasem pierwsza czynność została przez organ podjęta dopiero 12 stycznia 2012 r. i dotyczyła zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego, które to zawiadomienie zostało wysłane stronom w dniu następnym. Jednocześnie w tym samym dniu dokonano obwieszczeń wymaganych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że organ przez okres ponad dwóch miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie. Następnie bez zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska, [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tych ustaleń, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie sposób twierdzić, aby postępowanie miało charakter skomplikowany i wymagało szeregu czynności i zabiegów procesowych dla prawidłowego wydania decyzji. Wręcz przeciwnie, organ w tej sprawie podejmował jedynie czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym, które mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej, wyznaczonym na 65 dni. Sąd stwierdził zatem, że decyzja o ustaleniu lokalizacji winna być wydana najpóźniej do 9 stycznia 2012 r., tymczasem, pomimo że organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, wydał rozstrzygnięcie dopiero [...] stycznia 2012 r., czyli ze zwłoką 21 dni, za które wymierzono karę. Odnosząc się do złożonego na rozprawie pisma inwestora z 30 grudnia 2013 r., wskazującego, że ostateczna wersja wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej została "ustalona dopiero ok. 15 grudnia 2011 r." i że na ustną prośbę przedstawiciela inwestora organ nie procedował w tym czasie w sprawie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że argument ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż z akt zakończonych wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie wynika, aby wniosek miał być modyfikowany przez inwestora. Poza tym jest to okoliczność podniesiona dopiero na etapie postępowania sądowego, a nie jak się wywodzi, w zażaleniu złożonym przez Prezydenta O. na postanowienie z [...] kwietnia 2013 r. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że terminy związane z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania oraz wyznaczeniem stronie czasu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i na dokonanie określonych czynności powinny być wliczane do 65-dniowego terminu na załatwienie sprawy, przy czym – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – skarżącemu chodzi o okres od 13 stycznia 2012 r. do 25 stycznia 2012 r. i czynności uregulowane w art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a., - art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do całości materiału dowodowego, a także poprzez niewłaściwą i niepełną ocenę zaistniałych faktów i okoliczności, w szczególności niewzięcie pod uwagę stopnia skomplikowania sprawy wymagającej ponadstandardowych działań organu oraz konieczności wnikliwego zbadania możliwości bezkolizyjnej realizacji zamierzenia objętego wnioskiem, względem równolegle prowadzonych prac nad koncepcją rozbudowy ul. [...]. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie do art. 51 ust. 2c powołanej ustawy, do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ze skargi kasacyjnej z kolei wynika, że w ocenie skarżącego, do wskazanego terminu nie powinno się wliczać także czasu, który jest potrzebny na wykonanie takich czynności postępowania, jak zapoznanie się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym oraz zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania. Skarżącemu chodzi – jak wynika ze skargi kasacyjnej – o czynności, które zostały uregulowane w art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. W związku z tym należy wskazać, że ustawodawca, regulując przeprowadzenie wskazanych czynności proceduralnych, nie przewidział żadnych terminów na ich dokonanie. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest więc zasadna. W drugiej podstawie kasacyjnej skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a., które ma polegać na tym, że Sąd ten nie odniósł się do całego materiału dowodowego. Tę podstawę kasacyjną należy rozumieć jako zarzut naruszenia tych przepisów p.p.s.a., z których wynika obowiązek Sądu pierwszej instancji rozważenia wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania (art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4). Tak rozumiany zarzut nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji odniósł się bowiem do wszystkich argumentów skarżącego. Po pierwsze, odniósł się do twierdzenia skarżącego, według którego opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikało z jej skomplikowanego charakteru. W tym zakresie przyjął, że sprawa nie miała skomplikowanego charakteru, co trafnie uzasadnił wskazując jak proste czynności podjęto, aby ją załatwić. W sprawie – jak wynika z jej akt – nie przeprowadzano bowiem żadnego skomplikowanego postępowania. Postępowanie to sprowadzało się do zawiadomienia stron o jego wszczęciu i analizie wniosku dotyczącego niewielkich rozmiarów inwestycji polegającej na budowie linii energetycznej. Po drugie, odniósł się do twierdzeń skarżącego, z których wynika, że inwestor poprosił o wstrzymanie się z prowadzeniem postępowania z uwagi na konieczność zmiany wniosku. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że z akt nie wynika, aby wniosek został zmieniony. W związku z tym, mając na uwadze pisemny co do zasady charakter postępowania administracyjnego (art. 14 k.p.a.), uwzględniając nawet to, że przedstawiciel inwestora twierdzenia skarżącego potwierdził, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż te twierdzenia skarżącego nie mogą stanowić podstawy do uznania, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie miało miejsca lub wynikało nie z jego winy. Mając to wszystko na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.