II OSK 1187/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1857/13 w sprawie ze skargi Z.R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 09 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1857/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przedstawionym w jego uzasadnieniu. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. – wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia Z.R. – Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: "MWINB") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z [...] maja 2013 r. w przedmiocie nałożenia na Z.R. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (w skrócie: "PINB") decyzją nr [...] z [...] czerwca 2012 r. nakazującą dokonanie rozbiórki wiaty o wymiarach rzutu 7,97 m x 4,51 m, znajdującej się na działce nr ew. [...] obr. [...] w miejscowości [...] (zwaną też dalej "decyzją rozbiórkową"). Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w związku z niewykonaniem przez Z.R. obowiązku wskazanego w decyzji rozbiórkowej organ powiatowy, po wystosowaniu do zobowiązanego upomnienia wzywającego do wykonania tego obowiązku, wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z [...] października 2012 r., którego doręczenie zobowiązanemu w dniu 25 października 2012 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. Następnie, odmówiwszy postanowieniem ostatecznym z [...] marca 2013 r. nr [...] wstrzymania wykonania przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, PINB wydał w dniu [...] maja 2013 r. postanowienie w przedmiocie nałożenia na Z.R. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. W ocenie MWINB organ powiatowy zasadnie zastosował w niniejszej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej kwotę. Skargę na opisane postanowienie MWINB z [...] czerwca 2013 r. złożył Z.R. Skarżący podniósł, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest przedwczesne, bowiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została złożona skarga na postanowienie MWINB z [...] kwietnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto w dniu 29 października 2012 r. Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją rozbiórkową. Dalej Skarżący zarzucił też niepodjęcie przez organ egzekucyjny wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że na etapie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki z [...] czerwca 2012 r. nie przeprowadzono postępowania administracyjnego, w tym dowodowego, zgodnie z jego podstawowymi dyrektywami. Organ egzekucyjny miał możliwość "naprawienia" uchybień w trakcie postępowania egzekucyjnego, jednak tego nie uczynił. W skardze podniesiono także zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżący podniósł, że organ egzekucyjny nie wyjaśnił, dlaczego uznał za właściwe nałożenie na niego grzywny w wysokości 5.000 złotych. Wskazał, że organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania mającego na celu poczynienie niezbędnych ustaleń, w tym dotyczących sytuacji majątkowej Skarżącego, które uzasadniałyby nałożenie grzywny w takiej, a nie innej wysokości. Zdaniem Skarżącego ustalenie grzywny w celu przymuszenia na poziomie połowy maksymalnej ustawowej wysokości stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego i jest nieproporcjonalne do nałożonego na niego obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 1857/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił w uzasadnieniu, że organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015; dalej w skrócie: "u.p.e.a."), ponieważ Skarżący nie wykonał nałożonego na niego ostateczną decyzją PINB z [...] czerwca 2012 r. obowiązku rozbiórki przedmiotowej wiaty. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych, spośród wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego, które wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanych. Ponadto to od strony zobowiązanej zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji – czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo została też określona wysokość nałożonej grzywny. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Powinna ona być na tyle wysoka, aby nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Ponadto, ponieważ w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, to wymierzając ją organ musiał jeszcze uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że, wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze, organ nie ma obowiązku ustalania sytuacji majątkowej zobowiązanego i uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny jego możliwościami finansowymi. Zarzuty wskazujące na zastosowanie środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego i nałożenie grzywny w nadmiernej wysokości nie były zatem zasadne. W ocenie Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut przedwczesnego wydania zaskarżonego postanowienia, gdyż fakt zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienia MWINB w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie stanowił przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Takiej przeszkody nie stanowiło również złożenie przez Skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową, gdyż dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, podlega ona egzekucji. Również zarzuty kierowane w stosunku do ww. decyzji, wskazujące, że została ona wydana bez dostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego postanowienia, gdyż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. We wniesionej skardze kasacyjnej Z.R., reprezentowany przez pełnomocnika, adw. M.G., zaskarżył w całości ww. wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 1857/13. Zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności określenia wysokości grzywny nałożonej na Skarżącego, w sytuacji, gdy zarówno postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie organu II instancji nie zawierają uzasadnienia co do okoliczności, jakimi kierowały się organy określając wysokość orzeczonej grzywny; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewywiązanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a w szczególności poprzez brak ustalenia, czy stan faktyczny ustalony przez organy administracji, a stanowiący podstawę wydania decyzji rozbiórkowej, stanowiącej podstawę zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny, został ustalony z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że Sąd pierwszej instancji rażąco naruszył przepisy postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a., gdyż zarówno ten Sąd w wyroku, jak i wcześniej organy obu instancji w swoich postanowieniach nie zawarły uzasadnienia co do okoliczności, jakimi kierowały się określając wysokość orzeczonej grzywny. Z kolei rażące naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. polegało, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, na tym, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał przedmiotowej sprawy pod względem zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. W szczególności – niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – nie zbadał, czy stan faktyczny, który stanowił podstawę wydania decyzji PINB z [...] czerwca 2012 r., stanowiącej podstawę obowiązków Skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym, ustalony został przez organy administracji zgodnie z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tymczasem, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, decyzja ta zapadła bez dostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zebrania stosownych dowodów. Organ wydając pierwotną decyzję nie miał wiedzy o wszystkich istotnych dla sprawy okolicznościach, co oznacza, że decyzja ta wydana została z naruszeniem podstawowych przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które, jak wynika z petitum skargi kasacyjnej, miało w pierwszej kolejności polegać na uchybieniu przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności określenia wysokości grzywny nałożonej na Skarżącego, w sytuacji, gdy postanowienia organów obu instancji również nie zawierały uzasadnienia co do okoliczności, jakimi kierowały się organy określając wysokość orzeczonej grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest chybiony. Po pierwsze, dlatego, że ani organy egzekucyjne, ani kontrolujący je Sąd pierwszej instancji nie naruszyły art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. W myśl tych przepisów grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (art. 121 § 1 u.p.e.a.). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Z zastrzeżeniem § 5 [który w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania – uw. NSA] każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Nie ulega wątpliwości, że grzywna nałożona postanowieniem PINB z [...] maja 2012 r. wszystkie te wymogi spełniała, została bowiem nałożona jednorazowo, w wysokości nieprzekraczającej 10 000 zł. W związku z tym zarzut naruszenia art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. był niezasadny. Po drugie, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mogły stanowić właściwego oparcia dla podnoszonych przez jej autora zastrzeżeń dotyczących niewyjaśnienia przez organy egzekucyjne okoliczności, które legły u podstaw nałożenia przedmiotowej grzywny w takiej, a nie innej wysokości – gdyż ww. przepisy tych kwestii nie regulują. Dla poprawnego sformułowania zarzutów w tym zakresie niezbędne byłoby w szczególności przywołanie odnośnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które, w związku z odesłaniem z art. 18 u.p.e.a., normują kwestie dotyczące konieczności wszechstronnego wyjaśniania przez organ administracji relewantnych okoliczności faktycznych oraz właściwego uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć także w postępowaniu egzekucyjnym w administracji – czego jednak Skarżący kasacyjnie nie uczynił. Z tych względów podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących niewyjaśnienia określonych okoliczności sprawy przez organy lub Sąd z powołaniem się na naruszenie art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Niezrozumiałe i nieuprawnione jest przy tym zarzucanie Sądowi pierwszej instancji, że nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, jakimi kierowały się organy przy określaniu wysokości grzywny nałożonej na Skarżącego. Należy bowiem podkreślić, że ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych, lecz, jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej (zasadniczo pod względem zgodności z prawem). Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności ustalanie lub przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy załatwianiu konkretnej sprawy (tu: wymierzaniu grzywny). Sąd administracyjny powinien natomiast każdorazowo dokonać wnikliwej oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia (zaskarżonego aktu) oraz motywów, jakimi kierował się organ administracji wydając to rozstrzygnięcie, a wynik tych rozważań przedstawić w uzasadnieniu wyroku spełniającym wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powinności tej Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wywiązał się należycie, gdyż w szczególności ocenił prawidłowość wyboru przez organ egzekucyjny zastosowanego środka egzekucyjnego (grzywna) oraz wysokość wymierzonej grzywny (5 000 zł), a swe stanowisko szczegółowo i przekonująco umotywował w uzasadnieniu wyroku zawierającym wszystkie wymagane elementy. W konsekwencji brak podstaw do stawiania Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym bardziej, że aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musiałaby być na tyle doniosła, że mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musiałoby uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja na pewno nie wystąpiła. Chybiony jest także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., które w ocenie jej autora miało wyrażać się w braku zbadania, czy stan faktyczny, który legł u podstaw wydania przez PINB decyzji rozbiórkowej, został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ ten nie jest uprawniony do weryfikacji prawidłowości decyzji ostatecznej (tu: decyzji rozbiórkowej), która stanowiła podstawę wydania tytułu wykonawczego inicjującego dane postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji do badania tych okoliczności nie jest uprawniony także Sąd kontrolujący działanie organu egzekucyjnego. Sprawa wymiaru grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją nakazującą rozbiórkę jest bowiem sprawą odrębną od zakończonej taką decyzją sprawy nałożenia obowiązku rozbiórki. Innymi słowy, sprawa orzeczenia nakazu rozbiórki sytuuje się poza "granicami sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczącej wymierzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania orzeczonej rozbiórki. W efekcie kwestionowanie zasadności decyzji o nakazie rozbiórki na etapie postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku (por. wyrok NSA z 21.06.2013 r., II OSK 524/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.