II SA/Gd 847/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 17 lipca 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 sierpnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 17 lipca 2013 r., którą na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651, ze zm.) odmówiono skarżącemu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ pierwszej instancji uzasadniając decyzję wskazał, że w dniu 4 czerwca 2013 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Z. L. o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] P., dla której Sąd Rejonowy w [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] prowadzi obecnie księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość ta została zajęta pod drogę publiczną i z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przeszła na własność Skarbu Państwa, co potwierdził Wojewoda [...] w ostatecznej decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r. Starosta [...] stwierdził, że wniosek o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości można było skutecznie złożyć w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy. Z upływem powyższego terminu roszczenie odszkodowawcze wygasło, w związku z czym wniosek z 4 czerwca 2013 r. nie mógł zostać uwzględniony. W odwołaniu Z. L. stwierdził, że decyzję Starosty Puckiego wydano z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wniosek o odszkodowanie złożył w dniu 29 czerwca 2004 r., o czym informował organ wydający decyzję przedkładając kopię wniosku. Z. L. zarzucił, że organ pierwszej instancji naruszył art. 6, 8, 9, 65 § 2, 77 § 1 w związku z art. 7, 75 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] stwierdził, że Z. L. był, jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości, uprawniony do złożenia wniosku o odszkodowanie, zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie o zapłatę odszkodowania wygasło. Przewidziany ustawą termin jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Organ wskazał, że konstytucyjność unormowania art. 73 ust. 4 ustawy została potwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07. Wniosek o wypłatę odszkodowania złożony w dniu 4 czerwca 2013 r. był zatem spóźniony. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wniosku z dnia 29 czerwca 2004 r. organ odwoławczy stwierdził, że pismo to nie stanowiło wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Cytując treść tego pisma organ ocenił, że stanowiło ono zgłoszenie uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i miało na celu uwzględnienie w projekcie planu miejscowego wcześniejszych ustaleń między Z. L. a Naczelnikiem Miasta [...], dotyczących zamiany gruntów. W skardze Z. L. zarzucił, że decyzja Wojewody [...] z dnia 30 sierpnia 2013 r. została wydana z naruszeniem art. art. 6, 8, 9, 10 § 1, 15, 65 § 2, 77 § 1 w związku z art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał, że doszło do błędnej interpretacji treści pisma z dnia 29 czerwca 2004 r., konsekwencji czego za dzień złożenia wniosku o odszkodowanie nieprawidłowo przyjęto 4 czerwca 2013 r. Skarżący wskazał, że w dniu 7 marca 2003 r. Burmistrz [...] wydał na jego wniosek decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości działki nr [...], w wyniku czego powstała działka [...], przeznaczona na poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Ze względu na fakt, iż w decyzji tej nie wskazano, czy prawo własności przeszło na własność gminy, powiatu, województwa czy też Skarbu Państwa, oraz mając na względzie porozumienie z Naczelnikiem Miasta i Gminy [...] z 1984 r., kiedy to skarżący zobowiązał się do odstąpienia 147 m2 działki gruntu w zamian za nieruchomość zamienną, nie wiedział on, że prawo własności przedmiotowej działki gruntu przeszło z mocy prawa na rzecz Powiatu [...]. Skarżący pozostawał w przeświadczeniu, że własność działki nr [...] przeszła na własność Gminy [...]. Ze względu na brak działań Gminy [...], mających na celu wypłatę odszkodowania, skarżący wystosował do Burmistrza [...] pismo z dnia 29 czerwca 2004 r. Wbrew zatem opinii Wojewody [...], pismo z dnia 29 czerwca 2004 r. stanowi oświadczenie woli skarżącego skierowane do organu administracji publicznej z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za utratę prawa własności działki gruntu [...], a nie zgłoszenie uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Organ odwoławczy przy ocenie przedmiotowego pisma oparł się wyłącznie na dosłownym odczytaniu fragmentu pisma, odnoszącego się do opracowywania planu miejscowego, z pominięciem kontekstu sytuacyjnego. Ewidentnie celem wniosku w świetle prawomocnej decyzji Burmistrza [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości działki nr [...] było uzyskanie rekompensaty za utracone prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a nie wyłącznie zgłoszenie uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdził, że z treści pisma wynika, że złożono je "w związku" z opracowywaniem planu miejscowego i nie zawiera ono uwag do planu. Skarżący zwrócił uwagę, iż pismo z 2004 r. odwołuje się do wcześniejszych uzgodnień dotyczących sposobu zagospodarowania terenu przyległego (znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa spisana w dniach 3 i 4 października 1984 r.), gdzie w pkt 2 ustaleń przewidziano rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość i ustalono, że realizacja uzgodnień nastąpi najpóźniej przy realizacji planu miejscowego. Zatem dokonana przez Wojewodę ocena pisma skarżącego z dnia 29 czerwca 2004 r. jest nieprawidłowa. Ponadto skarżący wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu zaznaczył, że wskutek nieotrzymania odpowiedzi na wniosek z dnia 29 czerwca 2004 r., pismem z dnia 28 lutego 2007 r. złożył do Gminy [...] ponowny wniosek w tym przedmiocie. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz [...] pismem z dnia 26 marca 2007 r. wskazał, iż Gmina [...] nie powinna być adresatem roszczeń z uwagi na zmiany ustrojowe w kraju oraz wskazał, iż działka gruntu [...] obecnie położona jest w pasie drogowym drogi powiatowej, w związku z czym skarżący winien roszczenia kierować do Powiatu [...]. Nie można w ocenie skarżącego zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż treść przedmiotowego pisma Burmistrza [...] miałaby uzasadniać potraktowanie wcześniejszego pisma skarżącego z 2004 r., jako pisma dotyczącego ustaleń w planie miejscowym. Skoro zatem złożone w Urzędzie Miasta [...] pismo skarżącego z dnia 29 czerwca 2004 r., wbrew twierdzeniom Wojewody [...] winno być uznane przez organy obydwu instancji za wniosek o ustalenie odszkodowania, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na dokonane bez udziału i uprzedniej wiedzy strony zmiany własnościowe odnośnie działki [...] pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, winien mieć art. 65 k.p.a. Skarżący zarzucił, że Wojewoda [...], podobnie jak organ pierwszej instancji naruszył art. 65 § 2 oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w związku z art. 7, art. 80 i art. 107 § 3, w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Organ ten w ocenie strony skarżącej dokonując dowolnej oceny materiału dowodowego naruszył też zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Podsumowując skargę Z. L. zaznaczył, że wskutek wydania przez Wojewodę [...] skarżonej decyzji strona, pomimo iż na przestrzeni lat działała w zaufaniu od organów administracji publicznej, została ostatecznie pozbawiona prawa do ustalenia należnego jej odszkodowania, co jest niezgodne z konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem kwestionowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało ustalenia, czy skarżący składając wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną zachował termin, o jakim jest mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 nr 133 poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 73 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy stanowi, że 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W ocenie Sądu, skarżący w dniu 1 lipca 2004 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 73 ust. 4 ustawy, wniósł do organu, jakim był Burmistrz Miasta [...] pismo z dnia 29 czerwca 2004 r., którego celem było uzyskanie rekompensaty za przekazaną pod budowę drogi publicznej nieruchomość. W piśmie tym skarżący wskazał, że w 1984 r. zgodził się oddać część swojej nieruchomości od strony szosy – ul. W. na cel budowy chodnika, z zapewnieniem, że uzyska za tę nieruchomość inną nieruchomość – o tej samej powierzchni, od strony wschodniej leżącą między jego nieruchomością a [...], co miało nastąpić z chwilą realizacji miejscowego planu zagospodarowania terenu. Skarżący powołał się we wnoszonym piśmie w tym zakresie na treść notatki służbowej z 3 i 4 października 1984 r., potwierdzającej te okoliczności. (dowód: kopia pisma z dnia 29 czerwca 2004 r. akta administracyjne organu I instancji, notatka służbowa k. 32). W 1984 r. przejmując nieruchomość skarżącego na cele publiczne nie zawarto ze skarżącym umowy sprzedaży nieruchomości, nie przeprowadzono także trybu wywłaszczeniowego przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1974 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.), który zapewniałby skarżącemu uzyskanie odszkodowania za nieruchomość, zgodnie z art. 7 tej ustawy. W piśmie z dnia 29 czerwca 2004 r., skarżący wniósł o uwzględnienie wcześniejszych ustaleń dotyczących rekompensaty za nieruchomość polegającej na dostarczeniu nieruchomość zamiennej, w związku z opracowywaniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...]. Nieruchomość skarżącego na mocy art. 73 ust. 1 ustawy przeszłą na własność jednostki samorządu terytorialnego – Powiatu [...], jako zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową. Oczywistym jest, że wobec tego faktu, uzyskanie przez skarżącego rekompensaty za nieruchomość mogło nastąpić wyłącznie w trybie tej ustawy, przewidującej zapłatę odszkodowania z utratę prawa własności nieruchomości. Art. 73 ust. 4 ustawy przewiduje, że ustalenie odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość następuje według zasad określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo ta ustawa reguluje kwestie związane z wywłaszczaniem i odszkodowaniem za wywłaszczenie nieruchomości. Ustawodawca przewidział jednak odmienny tryb postępowania, nabycie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następowało z mocy prawa, a decyzja wydawana w trybie art. 73 ust. 3 ustawy miała charakter deklaratoryjny. O ile w przypadku decyzji wywłaszczeniowej wydawanej w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że o odszkodowaniu orzeka z urzędu organ podejmujący decyzję o wywłaszczeniu, a odrębna inicjatywa dotychczasowego właściciela nie jest wymagana, o tyle w przypadku orzekania w trybie ustawy wprowadzającej przepisy reformujące administrację publiczną - postępowanie o ustalenie odszkodowania prowadzone jest jedynie w przypadku złożenia wniosku przez uprawnionego do otrzymania odszkodowania. Ustawodawca ograniczył przy tym termin składania takich wniosków, wskazując, że mogą one być składane w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zaznaczyć należy, że w terminie tym Wojewoda [...] nie wydał decyzji o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Decyzja potwierdzająca przejście prawa własności nieruchomości skarżącego na rzecz Powiatu [...] została bowiem wydana dopiero w dniu 17 kwietnia 2013 r., co stało się bezpośrednią przyczyną złożenia przez skarżącego wniosku, który zainicjował niniejsze postępowanie. Okoliczność, iż w terminie z art. 73 ust. 4 ustawy, nie została wydana decyzja potwierdzająca przejście prawa własności nieruchomości nie wyłączała obowiązku zachowania przez uprawnionego terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. (OTK-A 2009/8/123) W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, w jakiej skarżący w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy podjął działania w celu uzyskania rekompensaty za nieruchomość przejętą w trybie przepisów tej ustawy, organ winien potraktować te działania w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych praw właściciela, którego nieruchomość została przeznaczona na realizację celu publicznego. Przewidziane w ustawie prawo podmiotowe do uzyskania odszkodowania określa "możność postępowania" podmiotu, który może podjąć działanie lub się od niego powstrzymać w granicach wyznaczonych prawem. Skarżący w terminie przewidzianym do skorzystania z uprawnienia niewątpliwie wyraził wolę domagania się prawa do rekompensaty za utraconą nieruchomość. Organ administracji, do którego skierowano pismo winien w tej sytuacji postąpić zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Słuszny interes obywatela, którego nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną wymagał wyjaśnienia składającemu pismo obowiązującego trybu uzyskania rekompensaty za nieruchomość zajętą pod drogę. Nakaz taki wynikał także z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz w myśl którego organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Postępując zgodnie z zasadami wynikającym z art. 7 i 9 k.p.a. organ winien kierować się rzeczywistym celem pisma z dnia 29 czerwca 2013 r., jakim było uzyskanie rekompensaty za nieruchomość utraconą w związku z realizacją celu publicznego. Stanowisko organu, iż złożone pismo stanowiło uwagi do planu zagospodarowania nie jest właściwe. Organ winien rozważyć, że celem skarżącego nie było w istocie uzyskanie określonej treści planu zagospodarowania przestrzennego, lecz zrealizowanie przez organ wcześniejszych ustaleń odnośnie uzyskania rekompensaty za przekazaną nieruchomość. Organ winien mieć także świadomość, że cel ten nie może zostać zrealizowany przez organ, do którego wniesiono pismo. Organ, jakim był Burmistrz Miasta [...] nie był bowiem właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie takiej rekompensaty. Organ ten winien zatem przekazać pismo organowi właściwemu do jego rozpatrzenia czyli Staroście [...]. Taki obowiązek nakłada na organ art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, przy czym podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na naruszenie przez organy prawa materialnego - art. 73 ust. 4 ustawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zwrócić się do organu, jakim jest Burmistrz Miasta [...], o przekazanie mu wniosku skarżącego z dnia 29 czerwca 2004 r., traktując ten wniosek, jako złożony w terminie wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie przepisów ustawy. W związku z uwzględnieniem skargi i zawartym w skardze wnioskiem o zwrot kosztów postępowania, Sąd na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 200 zł, wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.