IV SA/Wa 2250/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 28 lipca 2011 r. M. sp. j. w W. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwudziestu domów jednorodzinnych wolnostojących oraz dwudziestu szamb szczelnych na działkach ew. nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,21 ha, położonych w m. R. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wnioskodawca wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że: 1. za wąsko wyznaczono obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", 2. przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie kontynuacji funkcji nie jest spełniona jedynie wtedy, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią pogodzić. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że: 1. rozszerzono, w porównaniu z wyznaczonym poprzednio, obszar analizowany poprzez objęcie nim m. in. działki ew. nr [...] o pow. 2,67 ha, na której znajduje się zabudowa zagrodowa. Podobnie działka ew. nr [...] jest zabudowana zabudową zagrodową; 2. zabudowa zagrodowa jest odrębnym od wnioskowanej (mieszkalnej) rodzajem zabudowy i w związku z tym nie jest kontynuacją funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", 3. lokalizacja wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jest sprzeczna z rolną funkcją terenu (grunty wykorzystywane rolniczo) i nie da się z nim pogodzić. Wnioskodawca wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że: 1. obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo mimo że nie znalazło się w nim centrum m. R., 2. znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa nie pozwala na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy, gdyż jest to inny od mieszkaniowej rodzaj zabudowy, 3. lokalizacja wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jest sprzeczna z rolną funkcją terenu (grunty wykorzystywane rolniczo) i nie da się z nim pogodzić, 4. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że działki ew. nr [...] i nr [...] zostały podzielone w sposób sugerujący przyszłą zabudowę, ponieważ dla oceny realizacji przedmiotowej inwestycji mogą być brane pod uwagę jedynie działki już zabudowane. Wnioskodawca wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. wskazując, że: 1. organ wyznaczył za mały obszar analizowany, nie obejmujący znajdującej się w centrum m. R. zabudowy mieszkaniowej pozwalającej na ustalenie warunków zabudowy. Wyznaczenie większego niż minimalny obszaru analizowanego jest uzasadnione specyfiką zabudowy wiejskiej, która - w odróżnieniu od zabudowy miejskiej - nie jest zabudową zwartą, 2. zbyt mały obszar analizowany spowodował, że poza nim znalazła się zabudowa mieszkaniowa w centrum m. R., 3. organ pierwszej instancji - mimo ustalenia, że istnienie w obszarze analizowanym jedynie zabudowy zagrodowej nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy - zaskakująco zaznaczył, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu dwóch budynków mieszkalnych o pow. 143 m², co jednak jego zdaniem nie spełniłoby oczekiwań wnioskodawcy, 4. w bezpośrednim otoczeniu działek, na których jest planowana inwestycja, znajdują się działki o wielkości wskazującej na charakter budowlany, co nie powinno być bez znaczenia w kontekście niniejszej sprawy, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy W. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwudziestu domów jednorodzinnych wolnostojących oraz dwudziestu szamb szczelnych na działkach ew. nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,21 ha, położonych w m. R. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powyższym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. określany jest w doktrynie i orzecznictwie jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m. in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Zarzut skarżącego odnośnie zbyt małego obszaru analizowanego nie jest zasadny. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skarżący wskazał w pkt 3 wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej oznaczonej jako działka ew. nr [...] i nr [...]. Dla ustalenia granic obszaru analizowanego konieczne jest jednak wskazanie głównego wjazdu na działkę w celu określenia szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W realiach niniejszej sprawy organ uznał, że główny wjazd odbywa się od strony drogi oznaczonej jako działka ew. nr [...], ponieważ pozostaje ona w samoistnym posiadaniu Gminy W. Należy uznać zasadność takiego uznania biorąc pod uwagę ponadto, że droga ta jest szersza od drogi oznaczonej jako działka ew. nr [...]. Co istotne, szerokości części działki przyległych do obu dróg są bardzo zbliżone i w związku z tym nawet wybór głównego wjazdu od strony drogi oznaczonej jako działka ew. nr [...] nie miałoby istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W związku z tym, że teren inwestycji składa się z dwóch działek ew. - nr [...] i nr [...] - przylegających do dróg oznaczonych jako działki ew. nr [...] i nr [...] należy uznać, "część działki budowlanej", o której mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia to w niniejszej sprawie część terenu inwestycji objętej wnioskiem, przyległej do drogi oznaczonej jako działka ew. nr [...]. Część ta na mapie w skali 1:1000 ma szerokość 6,2 cm, co oznacza że w rzeczywistości ma ona szerokości 62 m i jest to szerokość frontu działki budowlanej, z którego odbywa się główny wjazd na działkę w rozumieniu § 2 ust. 5 rozporządzenia. Zgodnie więc z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 186 m. W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono większe niż minimum określone przez § 3 ust. 2 rozporządzenia w celu objęcia nimi budynków znajdujących się na działce ew. [...]. W tym kierunku granice obszaru analizowanego wynoszą 270 m, a więc są większe niż obszar minimalny aż o 84 m. Takie powiększenie obszaru zdaniem Sądu jest zasadne, gdyż umożliwiło znalezienie się w obszarze analizowanym najbliższej zabudowy. Ewentualne powiększanie obszaru analizowanego w kierunku centrum m. R. objęłoby najpierw i tak najpierw zabudowę zagrodową zlokalizowaną na działce ew. nr [...] (odległą o ok. 450 m od granic terenu inwestycji) oraz na działkach ew. [...] i nr [...] (odległe o ok. 600 m od granic terenu inwestycji). Dalsze powiększanie obszaru analizowanego aż wymiarów, aby obejmował zabudowę mieszkaniową w m. R. nie byłoby jednak uzasadnione i to niezależnie od tego, że zabudowa wiejska nie jest tak zwarta jak miejska. Prowadziłoby to bowiem do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji niedostosowanej do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, gdyż objęłoby teren oddalony od granic terenu inwestycji o ok. 700 m. Jak zaś wskazano, wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, którego jednak nie można powiększać ponad w danej sytuacji racjonalne wymiary. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się jedynie zabudowa zagrodowa na działce ew. nr [...]. Zasadnie wskazał organ, że ten rodzaj zabudowy nie może stanowić odniesienia dla określenia parametrów dla planowanej w niniejszej sprawie zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy mieszkaniowej, a istnienie na danym terenie jedynie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w gospodarstwach rolnych. Wprawdzie zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie) to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. W tym kontekście organ nie powinien zaznaczać, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu dwóch budynków mieszkalnych o pow. 143 m² (zamiast dwudziestu planowanych), jednak uchybienie to w żaden sposób nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Nie jest również uzasadniony zarzut skarżącego, że znaczenie dla rozstrzygnięcia ma istnienie w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji działek o wielkości wskazującej na charakter budowlany. Parametry nowej zabudowy mogą być bowiem ustalane jedynie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej, a nie jedynie planowanej. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).