IV SA/Wa 2442/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. wspólników spółki cywilnej "U." na zarządzenie Starosty L. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] w przedmiocie ceny za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Starosty L. na rzecz skarżących M. P. i R. P. kwotę 844 (osiemset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2442/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 11 lipca 2013, wydanym w sprawie I OSK 362/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wa 809/12, którym Sąd ten odrzucił skargę M. P. i R. P. wspólników spółki cywilnej "U." na zarządzenie Starosty L. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. P. i R. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie Starosty L. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucili naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 40 ust. 3c ww. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 2, art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (t. j.: Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 zezm.), pkt 9.12 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 oraz pkt 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta L. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, a określone w nim opłaty zostały ustalone w celu stosowania jednolitych cen w stosunku do wszystkich podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 odrzucił skargę. Sąd podniósł, że zaskarżone zarządzenie ustala ceny za sporządzenie kopii dokumentów, znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zarządzenie nie odnosi się do kwestii opłat za czynności, związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Kompetencja w tym zakresie należała bowiem wyłącznie do Ministra Infrastruktury, który w oparciu o upoważnienie ustawowe wydał stosowne rozporządzenie. Takim przepisem był i jest nadal art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem Sądu, zaskarżone zarządzenie Starosty L. nie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego też, stosując art. 58 § 1 pkt 6 ww. p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę odrzucił. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. P. i R. P. wspólnicy spółki cywilnej "U.", wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowe, bowiem zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie ogólnych przepisów kompetencyjnych i jego treść skierowana jest do podległych organowi pracowników, nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 roku zważył, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż zaskarżone zarządzenie Starosty L. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi aktu prawa miejscowego, czym naruszył art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Publiczny charakter usług, świadczonych przez Starostę L. w powyższym zakresie i pobieranie za nie opłat od podmiotu, który występuje w relacji zewnętrznej względem organu administracji publicznej pozwala - zdaniem NSA- przyjąć, że przedmiotowe zarządzenie nie jest tylko aktem prawa wewnętrznego, gdyż określa barierę w uzyskaniu przez podmiot, który nie podlega ani organizacyjnie, ani służbowo organowi administracji publicznej, świadczeń o charakterze publicznym, związanych z regulowaną prawem publicznym działalnością o charakterze geodezyjnym i kartograficznym. Ingeruje zatem w prawa majątkowe tychże podmiotów chronione na szczeblu konstytucyjnym, gdyż ustalenie opłat oznacza, że podmioty te - w celu uzyskania koniecznego dla prowadzonych działań materiału - są obowiązane do wydatkowania sum z własnego majątku. Zaskarżone zarządzenie ma charakter generalny i abstrakcyjny, natomiast nałożenie samej opłaty, opartej na przedmiotowym zarządzeniu, dopiero indywidualizuje sytuację konkretnego podmiotu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro zaskarżone zarządzenie Starosty L. ma charakter generalny i abstrakcyjny, to stanowi akt prawa miejscowego, jest źródłem prawa i podlega kognicji sądu administracyjnego. W wytycznych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przeanalizować, czy zarządzenie ma oparcie w ustawie, gdyż zgodnie z art. 168 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Oparcie takie może być przy tym wywiedzione nie wprost z jednego przepisu, ale na podstawie wykładni systemowej, gdyż podstawa prawna do wydania aktu prawa miejscowego nie musi spełniać tak rygorystycznych wymagań jak np. rozporządzenie. Pod tym kątem Sąd I instancji powinien przeanalizować przywołane przez Starostę L. podstawy prawne do wydania zarządzenia. Nie zawsze bowiem norma prawna wynika z jednego przepisu, a przeciwnie - należy ją wywodzić z całokształtu aktu z uwzględnieniem norm Konstytucji RP. W tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny nakazał wziąć także pod uwagę, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (sygn. akt K 30/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Orzekając ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę treść art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z cytowanego wyżej uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zadaniem Sądu I instancji była analiza przywołanych przez Starostę L. przepisów, będących podstawą do wydania zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił wzięcie pod uwagę okoliczności, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (sygn. akt K 30/12). NSA wskazał, że zaskarżony akt należy kwalifikować jako akt jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Przed wniesieniem skargi na taki akt- zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a.- należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Czynność ta nie jest ograniczona terminem, jednakże zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. prawo do wniesienia skargi przysługuje w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Złożenie skargi następuje za pośrednictwem organu, co wynika z art. 54 § 1 p.p.s.a. Skarżący w sposób zgodny z przepisami prawa wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieśli skargę do WSA: najpierw wezwali oni organ do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnieśli w ostatnim dniu 60-dniowego terminu. Odpowiedź organu na wezwanie wpłynęła po tym terminie. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji ja także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (...) i wprowadza ceny za wykonywanie różnego rodzaju czynności związanych z reprodukcji oraz aktualizacją map zasadniczych, przewiduje aktualizację tych cen wg wskaźnika cen, towarów i usług konsumpcyjnych publikowanych w Monitorze Polskim. W załączniku nr 1 określone zostały ceny wraz z podatkiem VAT za poszczególne czynności (kopiowanie materiałów, wykonywanie wtórnika mapy, prace związane z aktualizacją analogowej mapy zasadniczej). Przepis art. 40 ust 3 pkt 3 pgik, ||powołany w zarządzeniu, jest przepisem kompetencyjnym, przekazującym starostbm powiatowym, w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, obowiązek gromadzenie i prowadzenie tych zasobów a następnie ich udostępnianie. Z art. 40 ust 3c tej ustawy wynika natomiast generalna zasada odpłatności za uzyskiwanie danych z zasobu geodezyjnego a wyjątki od tej zasady nie dotyczą geodetów. Wyrokiem z 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 92 ust. 1 i 217 Konstytucji R.P. art. 40 ust. 5 pkt. 1 lit b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne tj. uregulowanie dające Ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej ustalanie wysokości opłat za czynności "związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Trybunał wskazał m.in. że w odniesieniu do opłat o charakterze niepodatkowym (a taki charakter mają opłaty geodezyjne), "przekazaniu do uregulowania w drodze rozporządzenia może podlegać szerszy zakres spraw niż w wypadku podatków". Nadto TK wskazał, że "określenie w rozporządzeniu stawki opłat jest dopuszczalne pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek i dostatecznych kryteriów, pozwalających na ustalenie konkretnej stawki". Uregulowanie kwestii opłat, ich wysokości, sposobu obliczania jak również terminów wymagalności w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004r. świadczy o wydaniu tego aktu "w braku szczegółowych wytycznych ustawowych" i stanowi wkroczenie w materię, która zastrzeżona jest dla ustawy. TK wywiódł też, że przepis art. 40 ust 5 pkt 1 lit b nie określa ani wysokości opłat ani kryteriów ich ustalania przez właściwego ministra. Na podstawie tego przepisu nie można ustalić, jak powinny kształtować się przedmiotowe opłaty. Jakkolwiek przedmiotem badania zgodności z Konstytucją RP nie było rozporządzenie z 2004 r., a jeden z przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, to jednak Trybunał jednoznacznie stwierdził, że przekazanie do uregulowania rozporządzeniem kwestii opłat za różnego rodzaju czynności geodezyjne bez wskazania w ustawie podstawowych mechanizmów regulujących wysokość, sposób obliczania tych opłat jest niezgodne z powołanymi przepisami Konstytucji. Trybunał nie wypowiadał się na temat zgodności z Konstytucją RP rozporządzenia z 2004 r., jednakże z uzasadnienia orzeczenia Trybunału jasno wynika, że rozporządzenie to w powołanym wyżej zakresie nie znajdowało umocowania ustawowego. Skoro zatem powyższy przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją, brak było podstawy prawnej do wydania przez Starostę L. zaskarżonego zarządzenia. W tej sytuacji zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia Starosty L. o numerze [...], zawarta w art. 156 §1 pkt 2) k.p.a., jako że zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej. Odroczenie utraty mocy przepisu nie zwalnia Sądu orzekającego w sprawie od konieczności wzięcia pod uwagę tak daleko idącego i mającego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, jakim jest uznanie przepisu za niezgodny z Konstytucją. Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny- nakazując w wytycznych wzięcie pod uwagę w.w. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i znając doskonale jego treść- wyraził takie właśnie stanowisko w tej kwestii. W punkcie 1 sentencji wyroku orzeczono zatem na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w swoim postanowieniu nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, do kosztów zasądzonych w punkcie 2 wyroku doliczono również koszty postępowania kasacyjnego.