I SAB/Wa 520/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku M. G. z dnia 26 sierpnia 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną hip. "[...]" dz. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 29 sierpnia 2013 r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. "[...]" dz. [...], zarzucając mu naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., a także art. 8 i art. 12 k.p.a. Działka nr [...] o pow. [...] m2, pochodząca z ww. nieruchomości hipotecznej o łącznej pow. [...] m2 , objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła własność J. D., którego jednym z następców prawnych jest obecnie skarżąca. W roku 2000 z inicjatywy A. C. i R. G. (po którym dziedziczyła M. G. – stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] września 2002 r. sygn. akt [...]) wszczęte zostało postępowanie o ustalenie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odszkodowania za utraconą ww. nieruchomość hipoteczną. Postępowanie to zakończone zostało decyzją Prezydenta W. z [...] maja 2010 r. nr [...] ustalającą na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości odszkodowanie za działkę nr [...]. Decyzja ta uzyskała walor ostateczności. Wobec nierozstrzygnięcia w niej kwestii odszkodowania za drugą z działek wchodzących w skład nieruchomości hipotecznej "[...]", tj. działkę nr [...], M. G., przy piśmie z 26 sierpnia 2011 r. wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie odszkodowania także za tę część nieruchomości. Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem, mimo trzykrotnego wyznaczenia na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. dodatkowych terminów załatwienia sprawy - pierwotnie do końca lutego 2012 r. (pismem z 27 października 2011 r.), następnie do 31 maja 2013 r. (pismem z 29 stycznia 2012 r.) oraz do 31 maja 2013 r. (pismem z 18 września 2013 r.), do chwili obecnej nie zostało zakończone. Także dodatkowy termin wyznaczony przez Wojewodę [...] w postanowieniu z [...] marca 2013 r. nr [...], wydanym w następstwie rozpoznania zażalenia skarżącej na bezczynność organu, upłynłą bezskutecznie. W tym stanie rzeczy skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, na złożony charakter postępowania oraz analizę zgromadzonej dotychczas dokumentacji. Podniósł również argument o konieczności wykonania operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz rozmiar przekroczenia ustawowych terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Wniosek o przyznanie odszkodowania za utraconą dawną działkę nr [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...]" wpłynął do Urzędu W. 26 sierpnia 2011 r. (co wynika z umieszczonej na piśmie prezenty). Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu 26 października 2011 r. Tymczasem, mimo upływu półtora roku od wniesienia ww. wniosku Prezydent W., będąc właściwym w sprawie, nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął stosownego rozstrzygnięcia. Dopełniał on wprawdzie obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., jednakże wielokrotne przedłużanie terminu zakończenia postępowania (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), nawet w sytuacji zaistnienia okoliczności obiektywnie weryfikowalnych, które uniemożliwiały jego zakończenie, nie uwalnia w ocenie Sądu organu od zarzutu pozostawania w stanie bezczynności. A to z kolei implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Wyznaczając zaś dwumiesięczny termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd miał na względzie, z jednej strony to, że dokumenty niezbędne dla oceny zaistnienie przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały przez organ już zgromadzone na etapie rozstrzygania sprawy odszkodowania za działkę nr [...], z drugiej zaś konieczność przeprowadzenia w sytuacji potwierdzenia spełnienia materialnoprawnych przesłanek uzyskania odszkodowania dowodu z wyceny nieruchomości, a więc sporządzenia stosownego operatu szacunkowego, do którego strony mogą zgłaszać zastrzeżenia. Z tego względu terminem w jakim możliwe jest realne zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron - a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał i obligatoryjność przeprowadzenia ww. dowodu (w przypadku decyzji pozytywnej) - jest termin dwóch miesięcy, od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem, a nie jak wnioskowała o to skarżąca termin 14 dni. W ocenie Sądu nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta W. miała charakter rażący. Przy ocenie stanu zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można bowiem abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w bezczynności. Postępowania odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są zaś postępowaniami niewątpliwie skomplikowanymi, ze względu na swój historyczny charakter, co z kolei związane jest z czasochłonnym poszukiwaniem archiwalnych dokumentów. Ustalenie wszak kluczowych okoliczności stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, wymagało zgromadzenia i analizy przez Prezydenta W. dokumentacji wytworzonej przeszło 50 lat temu, co z kolei związane było z czasochłonnym jej poszukiwaniem w rozproszonych po różnych instytucjach i urzędach archiwach. Zważywszy przy tym na skalę przekroczenia ustawowych terminów, jak też znaną Sądowi z urzędu okoliczność dotyczącą znacznej ilości tego typu spraw rozpoznawanych przed Prezydentem W. (co oczywiście nie uwalnia go od zarzutu bezczynności), brak jest wystarczających podstaw by działania organu (a w zasadzie zaniechania) kwalifikować jako noszące znamiona rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy, była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.