III SA/Lu 667/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy L. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Gminy L. K.100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili w dniu [...]października 2012 r. kontrolę stanu sanitarno-higienicznego wodociągu zbiorowego zaopatrzenia w wodę w [...], podczas której stwierdzono zaniedbania sanitarne i higieniczne. W związku z tym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu 15 listopada 2012 r. decyzję nakazującą Gminie [...] w terminie natychmiastowym: 1/ dokonanie czyszczenia ścian i dna zbiornika wody; 2/ wykonanie badania laboratoryjnego jakości wody w zbiorniku w zakresie monitoringu kontrolnego i przedłożenie Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] raportu z badań wody; 3/ zabezpieczenie zbiornika wody, szachtów studziennych i terenu ujęcia wody przed dostępem osób postronnych; 4/ wymienienie lub odnowienie skorodowanej drabinki w zbiorniku wody. Ponadto organ tą samą decyzją nakazał Gminie w terminie do dnia 31 maja 2013 r. 5/ wyremontowanie, odnowienie i właściwe zabezpieczenie wejścia do zbiornika wody; 6/ usunięcie przyczyny powstawania zacieków wód opadowych w pomieszczeniu hydroforni; 7/ zapewnienie gładkich i łatwo zmywalnych ścian i posadzek w pomieszczeniu budynku ujęcia wody, w celu prawidłowego procesu mycia i dezynfekcji; 8/ odnowienie ścian i sufitów w pomieszczeniu hydroforni; 9/ opracowanie i umieszczenie w widocznym miejscu instrukcji obsługi chloratora; 10/ opracowanie procedury postępowania na wypadek awarii lub skażenia wody; 11/ zaprowadzenie rejestru kontroli wewnętrznej wodociągu. Następnie pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. Wójt Gminy [...] poinformował o wykonaniu obowiązków z punktów 1 - 4 decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. oraz podał termin realizacji pozostałych obowiązków do 31 marca 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że kontrole sprawdzające przeprowadzone w dniach 11 grudnia 2012 r. i 24 stycznia 2013 r. potwierdziły wykonanie obowiązków określonych w punktach 1-4 decyzji. Kontrola sprawdzająca wykonanie pozostałych obowiązków (punkty 5-11 decyzji) wykazała, że nie zostały one wykonane. Pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się z prośbą o przesunięcie terminu wykonania obowiązków wskazanych w punktach 5,6,7,8 decyzji z uwagi na projektowaną i przewidywaną przebudowę hydroforni i sieci wodociągowej, na co Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie wyraził zgody. Kontrola sprawdzająca przeprowadzona w dniu 25 czerwca 2013 r. potwierdziła wykonanie obowiązków zawartych w punktach 9,10,11 decyzji. Analiza próbek wody pobranej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w dniach 25 czerwca i 2 lipca 2013 r. wykazała niewłaściwą jakość mikrobiologiczną wody. Biorąc pod uwagę niewykonania obowiązków określonych w pkt 5-8 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia 9 lipca 2013 r. nałożył na Gminę [...] grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania pozostałych obowiązków wynikających z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nałożenie grzywny było celowe z uwagi o troskę o zapewnienie mieszkańcom wody bezpiecznej dla zdrowia, o jak najlepszej jakości oraz minimalizację zagrożeń dla zdrowia ludzkiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina [...] wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz.1015 z późn. zm., dalej powoływanej także jako "u.p.e.a."), a ponadto art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.). Skarżąca wskazała, że grzywnę przewidzianą w art. 119 § 1 u.p.e.a. nakłada się jako ostateczny środek egzekucyjny. W opinii skarżącej organ egzekucyjny nie uwzględnił, że Gmina przejęła zniszczony wodociąg od innego podmiotu oraz, że do końca 2013 r. zostanie wykonana całkowita przebudowa hydroforni i sieci wodociągowej. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosił o jej oddalenie, podtrzymując i uzupełniając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przed rozprawą w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym poinformowała o zakończeniu przebudowy hydroforni i sieci wodociągowej oraz o wykonaniu wszystkich obowiązków nałożonych decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 15 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż przedstawione w skardze. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też żadnego znaczenia okoliczność wykonania przed rozprawą egzekwowanych obowiązków. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanych obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z decyzji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne, które ma na celu doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego takich obowiązków toczy się według zasad określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a.). Jedną z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji jest obowiązek organu egzekucyjnego badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej z równoczesnym wyłączeniem uprawnienia do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 §1 u.p.e.a.). Zgodnie z treścią art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Zgodnie zaś z art. 26 § 4 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Jeśli egzekucja jest wszczynana z urzędu przez organ egzekucyjny, który jest jednocześnie wierzycielem, jego obowiązkiem jest zbadanie dopuszczalności wszczęcia egzekucji przed wystawieniem tytułu wykonawczego (zob.: Cezary Kulesza (w) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz pod redakcją Dariusza R. Kijowskiego, LEX, 2010, teza 2.5. do art. 29). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Według przepisu art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Z powyższego wynika, że co do zasady podstawą wszczęcia i prowadzenia egzekucji jest tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela (także przez organ egzekucyjny, jeżeli jest jednocześnie wierzycielem) Wystawienie tytułu wykonawczego stanowi czynność poprzedzającą wszczęcie egzekucji administracyjnej niezależnie od tego czy egzekucja wszczynana jest na wniosek wierzyciela, czy z urzędu, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Dodać należy, że wystawienie tytułu wykonawczego jest czynnością poprzedzającą nie tylko wszczęcie egzekucji, ale także wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Należy bowiem rozróżnić wszczęcie egzekucji administracyjnej od wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie egzekucji, zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., następuje co do zasady z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i odbywa się w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego ma miejsce z chwilą złożenia przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji. W przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu, jego wszczęcie nastąpi z chwilą pierwszego aktu procesowego organu (czynności procesowej) lub pierwszej czynności egzekucyjnej rozumianej jako działanie faktyczne zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Jeżeli ma być wszczęta egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, to wówczas, zgodnie z art. 122 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz wydane przez siebie postanowienie o nałożeniu grzywny. Jeżeli odpis tytułu został już wcześniej doręczony (art. 32 u.p.e.a), a więc egzekucja była wcześniej wszczęta, to organ egzekucyjny doręcza tylko postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisów tych wynika, że w żadnym przypadku nie może nastąpić doręczenie postanowienia o nałożeniu grzywny bez równoczesnego lub uprzedniego doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Ściślej rzecz biorąc postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie może być nawet wydane, jeżeli organ egzekucyjny nie dysponuje tytułem wykonawczym, to znaczy, jeżeli tytuł nie został wystawiony, albo został wystawiony, ale nie przedstawiono go organowi egzekucyjnemu z wnioskiem o wszczęcie egzekucji lub w uzupełnieniu tego wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest decyzją organu egzekucyjnego o zastosowaniu środka egzekucyjnego, a więc nie może być wydane bez podstawy egzekucji, to jest bez tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy nie jest aktem administracyjnym organu egzekucyjnego, lecz dokumentem urzędowym wystawionym przez wierzyciela niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, a także niezbędnym do niektórych czynności i aktów organu egzekucyjnego w ramach postępowania egzekucyjnego przed wszczęciem egzekucji. Tytuł wykonawczy jako dokument urzędowy stwierdza bowiem istnienie, wymagalność i zakres obowiązku, który ma być egzekwowany. Zakres obowiązku na skutek różnych zdarzeń o znaczeniu prawnym może być ograniczony w stosunku do obowiązku określonego w akcie administracyjnym będącym podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Wiedza o istnieniu, wymagalności i zakresie obowiązku, który ma być egzekwowany jest niezbędna organowi egzekucyjnemu w chwili podejmowania przez organ czynności i aktów w ramach postępowania egzekucyjnego przed wszczęciem egzekucji, skierowanych przeciwko zobowiązanemu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela częściowo (z modyfikacjami wyżej przedstawionymi) pogląd prezentowany w piśmiennictwie, że: "Samo ustanowienie obowiązku w akcie indywidulanym lub generalnym nie daje podstawy do wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dopiero wystawiony przez wierzyciela dokument urzędowy, stwierdzający istnienie i wymagalność obowiązku, który ustawa określa mianem tytułu wykonawczego" (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str. 523). W niniejszej sprawie wierzyciel upomnienia skierowane do skarżącego doręczył w dniu 27 grudnia 2012 r. oraz w dniu 14 czerwca 2013 r. Następnie po przeprowadzeniu kontroli w dniu 25 czerwca 2013 r., podczas której stwierdzono niewykonanie nałożonych na Gminę obowiązków, organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem, nałożył na Gminę grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikającego z decyzji wierzyciela z dnia [...] listopada 2012 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak zarówno tytułu wykonawczego jak też dowodu doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Okoliczność taka wskazuje, że postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało bez tytułu wykonawczego, a więc bez podstawy do wszczęcia i prowadzenia egzekucji i bez podstawy do wydania tego postanowienia przed wszczęciem egzekucji. Nie została też w ogóle wszczęta egzekucja, ponieważ zobowiązanemu nie doręczono odpisu tytułu wykonawczego. Jedynie w niektórych sytuacjach dopuszcza się przeprowadzenie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym bez tytułu wykonawczego. Tylko w sytuacjach szczególnych możliwe jest zastosowanie uproszczonego trybu egzekucyjnego polegającego na zastosowaniu przymusu natychmiastowego (przymusu policyjnego). Zgodnie z art. 117 u.p.e.a. niektóre organy mogą stosować wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej i przymus bezpośredni w celu wyegzekwowania wydanych bezpośrednio ustnych poleceń, bez potrzeby wystawienia tytułu wykonawczego i doręczenia zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami dla gospodarstwa narodowego lub jeżeli wymaga tego szczególny interes społeczny. Także zgodnie z art. 150 § 3 u.p.e.a., dotyczącym środka egzekucyjnego w postaci przymusu bezpośredniego, jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku może zagrozić zdrowiu lub życiu albo spowodować niemożność lub znaczne utrudnienie w dochodzeniu wykonania przez zobowiązanego obowiązku, a także w innych przypadkach określonych w odrębnych przepisach, może być niezwłocznie zastosowany przymus bezpośredni wykonania obowiązku wynikającego z przepisu prawa, po ustnym wezwaniu organu egzekucyjnego, bez uprzedniego upomnienia zobowiązanego oraz bez doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku Żaden przepis u.p.e.a. nie pozwala natomiast na zastosowanie bez tytułu wykonawczego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W opisanej wyżej sytuacji organ egzekucyjny nie mógł zatem w ogóle wydać postanowienia o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, a wydając te postanowienie naruszył przepisy art. 119 § 1 i art. 122 § 1 u.p.e.a. Decyzja organu drugiej instancji wydana została z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że nawet gdyby w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny dysponował tytułem wykonawczym, to i tak wydanie postanowienia o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nastąpiło z naruszeniem prawa, którego nie brał pod uwagę organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., prowadzącym do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z treści postanowienia organu egzekucyjnego z dnia 9 lipca 2013 r. wynika bowiem, że organ ten nakładając grzywnę nie wskazał w postanowieniu terminu, w jakim obowiązki mają być wykonane. Stwierdził jedynie, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Tak sformułowane postanowienie naruszało przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., według którego postanowienie o nałożeniu grzywny powinno między innymi zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Wskazana wyżej wada postanowienia w postaci nieokreślenia w postanowieniu terminu wykonania obowiązku jest istotna, ponieważ niweczy cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwiałaby nałożenie dalszych grzywien w razie uchylania się od wykonania obowiązku (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie II SA/Gl 952/07, SIP Lex nr 443769). Postanowienie takie powinno być zatem wyeliminowane z obrotu przez jego uchylenie, także i z drugiego omówionego wyżej powodu. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości ma uzasadnienie w przepisie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.