VII SA/Wa 2013/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 156 §1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. Nr [...] znak [...], mocą której - po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 listopada 1978 r. J. M. w sprawie założenia zakładu meblarskiego w budynku gospodarczym położonym na działce przy ul. [...] w [...] – wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania (budynku/ wykorzystania) terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip.[...], zgodnie z załączonym planem realizacyjnym stanowiącym integralną cześć decyzji. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że A. S. złożyła w dniu 28 czerwca 2011 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji numer [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. wydanej przez Urząd Miejski w [...] albowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skarżonej decyzji jest zgoda, jakiej Urząd Miejski w [...] udzielił J. M. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski usytuowany na nieruchomości oznaczonej nr [...] w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia 20 lipca 2011 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...], zwrócił się do organu I instancji o przesłanie kompletu akt w przedmiotowej sprawie. Urząd Miasta [...], pismem z dnia [...] lipca 2011 r., poinformował, że ww. decyzja została zachowana w zbiorach archiwalnych dokumentacji architektonicznej z roku 1985, bez załącznika wymienionego w treści decyzji (planu realizacyjnego). Jednocześnie wskazano, że przedmiotowa decyzja została przesłana do Prokuratury Rejonowej, która to prowadzi śledztwo o czyn z art. 270 §1 k. k . W toku dalszego postępowania Wojewoda [...] próbował zebrać akta sprawy, jednak z uwagi na brak tych dokumentów, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji Naczelnika Miasta w [...] Nr [...] wskazując na brak dowodów na istnienie dokumentacji dotyczącej decyzji dotkniętej wadą nieważności. W postępowaniu zażaleniowym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, że organ wojewódzki nie może odmówić wszczęcia postępowania z uwagi na brak akt sprawy. Pismem z dnia 7 maja 2012 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przesłanie kompletu akt w ww. sprawie, a przynajmniej oryginału decyzji Naczelnika Miasta w [...], który znajduje się w posiadaniu organu. Ostatecznie Wojewoda [...] decyzję Naczelnika Miasta w [...] uzyskał przy piśmie z dnia 3 lipca 2012 r. otrzymaną z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta [...]. Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] stwierdził, nieważność ww. decyzji Naczelnika Miasta w [...] Nr [...]. W postępowaniu odwoławczym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że organ wojewódzki powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające. W wykonaniu powyższego, Wojewoda zwrócił się kolejno do: Starosty [...], Prezydenta Miasta [...], Archiwum Państwowego [...] oraz pełnomocnika Inwestora – E. O., z prośbą o przesłanie akt sprawy, zakończonej ww. decyzją Nr [...], będących w ich posiadaniu. Starosta [...] wskazał, że organ dysponuje jedynie aktami sprawy, które były rozpatrywane po reformie administracyjnej w 1999 r. Prezydent Miasta [...] poinformował, że pismem z dnia 3 lipca 2012 r. przesłał oryginał ww. decyzji bez załącznika wymienionego w treści decyzji /planu realizacyjnego/ otrzymanej z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta [...]. Archiwum Państwowe [...] Oddział Zamiejscowy w [...]. stwierdziło, że w zespole archiwalnym Nr [...] pn. Urząd Miejski w [...] z lat 1973-1990 nie odnaleziono ww. decyzji jak również dokumentów, dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku przez Janusza Marciniak. E. O. poinformowała, że poszukiwania wymaganych do celów dowodowych akt sprawy nie doprowadziły do ich odnalezienia. Ponadto ustalono, że inne poszukiwane dokumenty nie znajdują się ani w posiadaniu inwestora ani Urzędu Miasta w [...], jak również w Archiwum Państwowym [...] Oddział Zamiejscowy w [...]. Wojewoda rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wskazał, że obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza przerzucenia na niego całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń, dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania, nie wykluczając inicjatywy dowodowej stron postępowania. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, stwierdził, że zebrany materiał dowodowy, pomimo działań podjętych w celu jego uzupełnienia, jest niewystarczający dla dokonania pełnej weryfikacji decyzji Nr [...] Naczelnika Miasta w [...]. W związku z powyższymi brakami materiału dowodowego nie ma możliwości oceny ww. decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, zwłaszcza z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wraz z aktami wykonawczymi, w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Organ wojewódzki kilkakrotnie zwracał się do inwestora, jak również do organu administracji publicznej, celem pozyskania brakujących akt. Materiał dowodowy zgromadzony w toku ww. postępowania wyjaśniającego nie doprowadził do uznania, iż decyzja Naczelnika Miasta w [...] Nr [...], dotknięta jest choćby jedną z przesłanek nieważnościowych, o których stanowi przepis art.156 § 1 k.p.a. zwłaszcza zaś nie stwierdzono, aby była on obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego odwołanie wniosła A. S.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z akt sprawy, dokumenty dotyczące postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta w [...] Nr [...], zaginęły. W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się jedynie decyzja Naczelnika Miasta w [...] Nr [...]. W aktach sprawy brak jest w szczególności wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę oraz innych dokumentów formalnoprawnych, jak również projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, w celu pozyskania brakującej dokumentacji organ wojewódzki podjął szereg czynności, które jednak nie doprowadziły do ich uzyskania. Mając na względzie powyższe okoliczności, stwierdził, że zebrany materiał dowodowy dotyczący decyzji Naczelnika Miasta w [...] Nr [...], pomimo działań podjętych w celu jego uzupełnienia, ogranicza się jedynie do ww. decyzji. W związku z powyższym ocena zgodności ww. decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, zwłaszcza z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wraz z aktami wykonawczyni, winna być dokonana w oparciu o posiadane akta. Tymczasem, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, będące wyjątkiem od zasady ochrony rozstrzygnięć ostatecznych, dopuszczalne jest wyłącznie w sytuacjach, w których kwalifikowana wadliwość kontrolowanej decyzji jest jednoznaczna oraz zostanie wykazana ponad wszelką wątpliwość. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko w razie niewątpliwego zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek nieważnościowych określonym przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na zagubienie akt dotyczących pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, brak jest możliwości stwierdzenia, czy ww. pozwolenie spełniało warunki, o których mowa w § 58 ust. 1 ww. rozporządzenia, a tym bardziej brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszało w sposób rażący ww. przepisy. Jak wskazano wyżej, w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym organ wojewódzki przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające mające na celu odtworzenie dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę. Organ pierwszej instancji zwrócił się do inwestora, jak również do organów administracji publicznej, celem pozyskania brakujących akt. Materiał dowodowy zgromadzony w toku ww. postępowania wyjaśniającego - przeprowadzonego w sposób wyczerpujący oraz zgodny z wymogami określonym przepisami art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nie doprowadził do uznania, iż decyzja Naczelnika Miasta w [...] Nr [...], dotknięta jest choćby jedną z przesłanek nieważnościowych, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a., zwłaszcza zaś nie stwierdzono, aby była ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z uwagi na powyższe utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie wniosła A. S.. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez: 1. brak należytego zebrania materiału dowodowego prowadzącego do błędnej oceny dowodów, 2. brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, 3. brak rozpatrzenia dowodów istotnych, przez co uchybiono zasadzie prawdy materialnej, 4. brak powiadomienia strony o zebranym materiale dowodowym. Wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zw. p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie podzielił wszystkich zarzutów skargi. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była legalność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., mocą której organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. Nr [...], wyrażającej zgodę na zmianą sposobu użytkowania (budynku/wykorzystania) terenu nieruchomości. Na wstępie należy wskazać, że badane przez Sąd decyzje zapadły w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi (istotnymi) wadami, których katalog zawarty jest art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz w przepisach odrębnych. Wady muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 720). W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie przeprowadza postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym i nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. Organ jedynie dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Innymi słowy, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzeka jako organ kasacyjny, weryfikując ostateczną decyzję z punktu widzenia tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych. Jak podkreśla się zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Organ może stwierdzić nieważność decyzji jedynie wówczas, gdy zaistnienie jednej z wskazanych w tym przepisie wad jest niewątpliwe, przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że organy administracji odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z uwagi na okoliczność, iż w toku sprawy, pomimo wykonania wielu prób odnalezienia dokumentacji, nie odnaleziono materiału dowodowego. Z tego względu podniosły, że nie miały możliwości oceny ww. decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, zwłaszcza z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane wraz z aktami wykonawczymi. Sąd w tym miejscu podkreśla, że docenia zakres i sposób poszukiwania przez organy administracji dokumentacji sprawy, jednakże pomimo tego, uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., a to z uwagi na brak odniesienia się do zastrzeżeń dotyczących wad decyzji Naczelnika Miasta w [...] zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu organy rozpoznając sprawę w istocie uchyliły się od oceny, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności. Pomimo braku dokumentów i posiadania praktycznie jedynie oryginału decyzji, organy powinny ocenić decyzję w kontekście zarzutów skarżącej, gdyż skarżąca będąca inicjatorem postępowania wskazywała na wady samej decyzji, które w jej ocenie świadczyły o nieważności decyzji. I tak, we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazała, że: - wydanie decyzji dotyczącej sposobu użytkowania terenu, bez dokonywania inwestycji na nim, nastąpiło na podstawie przepisów dotyczących postępowania przygotowawczego toczącego się przed rozpoczęciem inwestycji, - decyzja sporządzona została na formularzu w sprawie zmiany użytkowania terenu, a nie budynku, - wydanie decyzji nastąpiło bez doręczenia jej wymaganym stronom postępowania, w tym wojewódzkiemu biuru planowania, - pominięto tryb postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (w ocenie skarżącej dobudowano komin, wykonano inne prace budowlane), - budynek gospodarczy nie spełniał wymogów technicznych jakim powinny odpowiadać budynki usługowe i produkcyjne, - naruszono zasady ustalania stref bezpieczeństwa pożarowego zakładu meblarskiego poprzez nieustalenie strefy pożarowej, - naruszono przepisy ochrony środowiska. Natomiast organy rozpoznając ww. wniosek odniosły się w treści uzasadnień jedynie do zgodności inwestycji (zmiany sposobu użytkowania budynku) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pominięto jednakże analizę wskazanych wyżej uwag skarżącej. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, że organy całą energię skupiły na poszukiwaniu akt sprawy. A po stwierdzeniu, że akt tych nie są w stanie uzyskać, pominęły zastrzeżenia skarżącej i nie dokonały ich analizy w oparciu o posiadaną decyzję. Zdaniem Sądu analizy ww. zastrzeżeń można było dokonać w oparciu o sam oryginał decyzji. Do ustosunkowania się do zarzutów skarżącej podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak wyżej zaznaczono, wystarcza zbadanie samego oryginału decyzji. Tym bardziej, że w zaskarżonych do Sądu decyzjach organy I i II instancji powołują się, w kontekście udzielenia pozwolenia na użytkowanie, na przepis § 58 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U z 1975 r. Nr 8 poz. 48), który stanowi o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy w druku decyzji przepis ten nie był wskazany jako podstawa wydania decyzji. W treści badanej decyzji wskazano jako podstawę prawną art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 22 ust. 1, § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane odnosi się do zmiany sposobu wykorzystania terenu bez dokonania inwestycji. § 22 ust. 1 oraz § 50 ust. 1 ww. rozporządzenia odnoszą się do zmiany użytkowania terenu. Ocena prawidłowości, bądź nieprawidłowości zastosowania tych przepisów powinna znaleźć się w uzasadnieniach decyzji. Już chociażby do tej okoliczności zabrakło odniesienia w treści zaskarżonych decyzji. Co za tym idzie organ powinien odnieść się do prawidłowości zastosowanego formularza druku decyzji, a także do pozostałych zastrzeżeń skarżącej i dopiero po takiej analizie ocenić zasadność stwierdzenia nieważności badanej decyzji, bądź odmówić stwierdzenia nieważności. Z powyższego wynika, że organy skupiając się na przedstawieniu ogromu włożonej pracy w uzyskanie akt sprawy, ostatecznie zaniedbały merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności. Z tego też powodu Sąd uznał, że decyzje te naruszają prawo. Powyższe ustalenia wskazują, że zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący braku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy i brak rozpoznania dowodów istotnych (analiza decyzji). Pozostałe zarzuty skargi okazały się chybione. Konkludując Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i w konsekwencji art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy rzeczą organu będzie odniesienie się do uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu, a co za tym idzie wskazanych we wniosku o stwierdzenia nieważności zarzutów i danie im wyraz w treści uzasadnienia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 p.p.s.a.