II SA/Łd 748/13

Dnia 17 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] [...] znak: [...] z dnia [...], każdą z nich w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za ogrodzenie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. S. i J. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia z dnia [...], nr [...], orzekającą m.in. w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 104.340,00zł na rzecz A. i J. małżonków S. pozostających we wspólności majątkowej małżeńskiej, za nieruchomość o powierzchni 0,1060ha wraz z nasadzeniami – drzewami, położoną we wsi P., Gmina N., oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr 193/26, 194/71, 194/74, 194/32, 194/46, 194/55, 194/57, 194/60, 194/62, 194/64, 194/66, 194/68, 194/70, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], która z mocy prawa przeszła na własność Powiatu [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną (drogę powiatową), wskutek wykonania decyzji Wójta Gminy N. nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości – działek od numeru 193/1 do 193/8, od numeru 194/5 do 194/11, od numeru 194/13 do 194/26, położonych w P., obręb [...], gmina N., wydanej na wniosek właścicieli – A. i J. małżonków S., natomiast w pkt 2 decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za części składowe nieruchomości stanowiące ogrodzenie, znajdujące się na działkach 194/70, 194/71, 194/74 i 193/26 będących własnością Powiatu [...], które zgodnie z decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] zostało wybudowane bez wymaganego zgłoszenia i po uprawomocnieniu się decyzji Wójta Gminy N. zatwierdzającej projekt podziału ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż pełnomocnik A. i J. małżonków S. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie pkt 2, zarzucając organowi I instancji nieuwzględnienie w kwocie odszkodowania wartości znajdującego się na terenie przedmiotowej działki ogrodzenia. Następnie Wojewoda wyjaśnił zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jednocześnie przytaczając odpowiednie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz wskazał, że z ustaleń organu I instancji wynikało, iż obecnie ogrodzenie znajduje się częściowo w granicy działki nr 194/70 stanowiącej własność Powiatu [...] i działki nr 194/69 stanowiącej własność A. i J. małżonków S., a częściowo na działkach, które przeszły na własność Powiatu [...] tj. na dz. 194/70, 194/71, 194/74, 193/26. Zgodnie z mapą podziałową stanowiącą integralną część decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości zajętej pod drogę, grunt przeznaczony pod poszerzenie drogi powiatowej był niezabudowany i nie znajdowały się na nim żadne naniesienia. Taki stan prawny nieruchomości potwierdzała również mapa wywiadu sporządzona we wrześniu 2006r. oraz mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego B. M. do postanowienia Wójta Gminy N. z dnia [...], nr [...] w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr działek 193/4, 194/37, 194/49, 194/76, 194/78 położonych w miejscowości P., gmina N., obręb [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił w oparciu o mapę podziału stanowiącą integralną część decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości położonej w miejscowości P., mapę wywiadu sporządzoną we wrześniu 2006r. oraz mapę sporządzoną przez geodetę uprawnionego B. M. będącą załącznikiem postanowienia Wójta Gminy N. nr [...], z dnia [...], jak również w oparciu o rozmowę z geodetą sporządzającym mapę podziału przedmiotowej nieruchomości, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości brak było betonowego ogrodzenia na działkach nr 194/70, 194/71, 194/74, 193/26. Stąd zdaniem organu II instancji należało podzielić stanowisko Starosty, że wniosek o odszkodowanie za ogrodzenie był bezzasadny. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wnieśli A. i J. małżonkowie S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., poprzez powielenie przez organ odwoławczy nieprawidłowej oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji, a polegające na uwzględnieniu treści wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] stanowiącej o nieprawidłowym wybudowaniu przez skarżącego ogrodzenia, w sytuacji gdy decyzja ta została w całości uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], przez co nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego, na który powołuje się w zaskarżonej decyzji organ II instancji. Po drugie zarzucono organowi administracji nieprawidłowe przyjęcie, iż załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa oraz dokumentacja programu Google Earth dotyczy stanu nieruchomości po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy fotografie i zdjęcia satelitarne obrazują stan naniesień na nieruchomości z różnych okresów przed wydaniem ww. decyzji. Po trzecie w ocenie pełnomocnika skarżących naruszenie ww. przepisów postępowania polegało na nieprawidłowym uwzględnieniu przy ocenie materiału dowodowego szkicu mapy projektu podziału stanowiącej załącznik do projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy wskazany szkic został zakwestionowany postanowieniem Wójta Gminy N. z dnia [...], nr [...]. Ponadto zarzucono również naruszenie art. 81 w związku z art. 79 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne oparcie ustaleń w sprawie na okolicznościach podawanych przez geodetę B. M. w rozmowie z organem I instancji, w sytuacji gdy osoba ta nie została przesłuchana w charakterze świadka, a nadto organ nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do tak przeprowadzonej czynności, przez co uznać należy, iż oświadczenia B. M. nie mogą być uznane jako dowód w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżących konsekwencją ww. naruszeń jest błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i mający wpływ na jego treść, a polegający na przyjęciu, że w chwili wydania decyzji z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działki o nr od 193/1 do 193/8, 194/5 do 194/11 i 194/13 do 194/26 brak było ogrodzenia na wskazanej nieruchomości, w sytuacji kiedy przedmiotowe ogrodzenie faktycznie się na niej znajdowało. Skarżących zarzucił również naruszenie art. 107 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., polegające na braku dokonania przez organ II instancji samodzielnej oceny materiału dowodowego, a poprzestanie jedynie na przytoczeniu w treści uzasadnienia stanowiska organu I instancji, w sytuacji gdy nawet podzielenie przez organ odwoławczy ustaleń i ocen organu I instancji nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, które powinno mieć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydawanej decyzji, jak również braku rozważenia przez organ II instancji wszystkich podniesionych przez skarżących zarzutów, w szczególności zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia realizacji przez organ I instancji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i prawidłowej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, powoływana dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, iż w skardze wyraźnie określono zakres zaskarżenia podając, iż skarżący nie zgadzają się wyłącznie z odmową przyznania odszkodowania za ogrodzenie wywłaszczonej nieruchomości. Taki sam zakres obejmowało odwołanie wywiedzione do decyzji organu I instancji. Jak już to wyżej wskazano, sąd administracyjny nie jest związany zakresem skargi, tym niemniej mając na uwadze, iż w toku postępowania administracyjnego formułowano zarzuty wyłącznie w odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia, to uznając, iż część decyzji odnosząca się do odszkodowania przyznanego za przejęty pod drogę grunt spełnia oczekiwania strony skarżącej, ocenę kontrolowanej decyzji wypada ograniczyć wyłącznie do odmowy przyznania odszkodowania. W powyższym zakresie zaskarżenia wypada zgodzić się z autorem skargi wskazującym na daleko posunięte niedostatki za zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego odnoszącego się do przedmiotowego ogrodzenia. W takiej sytuacji należy jasno wskazać, iż postępowanie administracyjne jako oparte na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej) winno zmierzać do ustalenia tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej) zawarta w art. 7 K.p.a. i rozwinięta w innych przepisach tej ustawy (art. 24 – 26, art. 75 – 86) ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie na ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) stanowiącą, iż ocena zgromadzonych dowodów aby nie przerodziła się w samowolę musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, a więc winna opierać na materiale dowodowym zebranym przez organ, powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, po uwzględnieniu znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, w szczególności po uwzględnieniu mocy dowodowej określonych dowodów i wreszcie rozumowanie prowadzące do ustalenia istnienia okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Ponadto z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on wskazuje kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Organ administracji powinien zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego, a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby o ile to możliwe opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych (vide: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7). Powyższe uwagi zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie zupełnie zignorowane. Organ I instancji nie zetknął się nawet bezpośrednio z geodetą B. M. i nie przeprowadził dowodu z przesłuchania tej osoby w charakterze świadka. W to miejsce poprzestał jedynie na "rozmowie" z owym geodetą i na dowodzie z zeznań tej osoby jako świadka przeprowadzonym w innym postępowaniu, przed innym organem, w sytuacji niezawiadomienia o tej czynności uczestników niniejszego postępowania. Pomimo tak ułomnie zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie organu I instancji, którą bezkrytycznie powiela organ odwoławczy, stanowisko geodety B. M. wydaje się mieć kluczowe znaczenie dla ustalenia czy w momencie wywłaszczenia nieruchomość była ogrodzona betonowym płotem. Zarzuty skarżących deprecjonujące jakość pracy geodety, które mogły nie pozostać bez wpływu na stanowisko tegoż geodety w odniesieniu do nieistnienia w czasie prac geodezyjnych betonowego ogrodzenia zostały przez organy zupełnie pominięte i nie doczekały się jakiejkolwiek oceny. Podobnie było z przedstawioną przez stronę skarżącą dokumentacją fotograficzną, w tym ze zdjęciami pochodzącymi z programu Google Earth. Co prawda dokumentacja ta nie obejmowała bezpośrednio okresu, w którym nastąpiło wywłaszczenie, ale okres o kilka miesięcy późniejszy. Jednak stanowi ona interesujący materiał dowodowy, z którego oceny można wyprowadzić wnioski istotne dla ustalenia daty realizacji ogrodzenia. Organy dokumentacji tej jednak nawet nie przeanalizowały pod kątem tego czy na jej podstawie możliwe jest zlokalizowanie przedmiotowego ogrodzenia. Analizując działania organów obu instancji zmierzające do ustalenia okoliczności związanych z datą powstania ogrodzenia trudno nie odnieść wrażenia, że organy wydając kwestionowane decyzje skoncentrowane były na ustaleniu odszkodowania na przejęty grunt, zaś kwestię ogrodzenia potraktowały marginalnie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie oparły na wątpliwych, nie poddanych wszechstronnej weryfikacji ustaleniach oraz na treści decyzji organu nadzoru budowlanego, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Pominęły natomiast tak ważne źródło informacji jak inwestor owego ogrodzenia i jego wykonawcy, czy choćby sąsiedzi, nie mówiąc już o ortofotomapach przedmiotowego terenu, które w sposób bodaj najbardziej zobiektywizowany mogłyby dać odpowiedź na pytanie o datę realizacji przedmiotowego ogrodzenia. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie dyskwalifikuje wydane przez organy rozstrzygnięcia. Skutkuje to postawieniem zarzutu dowolności w ustalaniu i ocenie materiału dowodowego będącego podstawą faktyczną wydanych decyzji. Wszechstronne wyjaśnienie powyższych okoliczność winno być obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje stwierdzając istotne naruszenie przepisów rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Ponadto na jeszcze jedną kwestię należy zwrócić uwagę. Wydaje się, że organom umknął z pola widzenia fakt, iż wobec przedmiotowego ogrodzenia toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, w związku samowolną jego realizacją. Ponieważ kwestia samowoli budowlanej nie jest sporna, to wypada wskazać, iż jednym z możliwych sposobów reakcji organów nadzoru budowlanego wobec stwierdzonej samowoli jest nakazanie rozbiórki ogrodzenia. Gdyby rozstrzygnięcie takiej treści rzeczywiście ostatecznie zapadło, miałoby to dla niniejszej sprawy istotne znaczenie. Bez względu bowiem na datę wykonania ogrodzenia orzeczenie wobec niego nakazu rozbiórki uniemożliwiałoby uznanie tego elementu przejętej pod drogę nieruchomości za jej cześć składową, mającą wpływ na wartość rynkową przedmiotu wywłaszczenia. Istotność powyższych okoliczności i ich związek z niniejszą sprawą nakazują organom ocenić przesłanki ewentualnego zawieszenia przedmiotowego postępowania, w związku z tym, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). a.tp.