II OSK 1238/14

Dnia 2 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1163/13 w sprawie ze skargi H. J. i J. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz J. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1163/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. J. i J. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej wymeldowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej: "K.p.a.", Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylającą czynność materialno-techniczną wymeldowania J. S. z pobytu stałego w posesji nr [...] przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że 19 czerwca 2013 r. J. S. złożył wniosek o anulowanie jego wymeldowania z pobytu stałego w przedmiotowej nieruchomości, dokonanego 11 kwietnia 2003 r. przez jego ówczesną żonę – G. N. Wnioskodawca wyjaśnił, że wskazana czynność dokonana została podczas jego nieobecności w kraju (między 2000, a 2007 r. nieprzerwanie przebywał w Izraelu), w oparciu o sfałszowane pełnomocnictwo, bez jego wiedzy i zgody. Na skutek tego wniosku Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Organ pierwszej instancji przyjął, że skoro z dołączonych przez wnioskodawcę dokumentów, w szczególności zaś z wyroków sądowych, wynika że pełnomocnictwo z dnia 17 lutego 2003 r. do dokonania czynności meldunkowej, którym posłużyła się G. N., było sfałszowane, to czynność tę należało uchylić, jako dokonaną z naruszeniem prawa. Rozpatrując odwołanie wniesione przez H. i J. małżonków J. organ odwoławczy wskazał, iż ocenę prawidłowości czynności wymeldowania należy oceniać wg przepisów obowiązujących na datę wymeldowania, tj. 11 kwietnia 2003 r. (ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960). Następnie w motywach swej decyzji Wojewoda Łódzki podniósł, iż bezspornie G. N. składając wniosek o wymeldowanie J. S. posłużyła się sfałszowanym pełnomocnictwem. Wprawdzie w latach 2000-2007 ww. przebywał poza granicami Polski, jednakże z jego oświadczenia wynika, że nigdy nie miał zamiaru wymeldowywać się z własnego domu. W związku z tym, że podczas dokonania czynności wymeldowania doszło do naruszenia prawa – G. N. podczas zgłoszenia wymeldowania J. S. działała bez jego wiedzy i zgody oraz posługiwała się sfałszowanym pełnomocnictwem, to było oczywiste, że czynność meldunkowa dokonana w oparciu o ten fałszywy dokument została dokonana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż w czasie wymeldowania J. S. nie zamieszkiwał w miejscu zameldowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że nieprzebywanie w lokalu nie stanowiło ustawowej przesłanki do wymeldowania z pobytu stałego. Przesłanką taką było opuszczenie lokalu, dobrowolne i definitywne. W niniejszej sprawie opuszczenie lokalu przez J. S. nie było definitywne, skoro po powrocie do kraju podjął szereg działań prawnych w celu odzyskania spornej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego wnieśli H. J. i J. J. domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2, art. 10 ust. 2 i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 § 1 K.p.a., przez nierozważenie i nieuwzględnienie wszystkich ustaleń stanu faktycznego, mających istotne znaczenie dla prawidłowego, zgodnego z prawem materialnym rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przeprowadzona w sprawie kontrola aktu administracyjnego nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu poza sporem pozostaje, że wniosek o wymeldowanie J. S. został złożony przez jego żonę G. N., posługującą się sfałszowanym pełnomocnictwem, udzielonym jej rzekomo przez męża. W tej sytuacji nie można mówić, że J. S. złożył skuteczny wniosek, a zatem, że istniały podstawy do jego wymeldowania w drodze czynności materialno-technicznej. Czynność tę należało zatem uchylić, co właśnie uczyniły organy administracji. Zdaniem Sądu bez znaczenia było przy tym, czy istniały rzeczywiste powody przemawiające za wymeldowaniem J. S. z miejsca jego stałego zameldowania. Organ rozpoznający wniosek o wymeldowanie nie badał i nie mógł badać tych okoliczności. Z tych też powodów organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia wniosku o wymeldowanie nie ma bowiem znaczenia czy zachodzą przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Znaczenie ma natomiast wola osoby realizującej obowiązek meldunkowy. Skoro w niniejszej sprawie woli takiej nie było, to zakwestionowana czynność wymeldowania była wadliwa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną (uzupełnioną w terminie pismem z dnia 12 marca 2014 r.; data wpływu do WSA – 13 marzec 2014 r.) od powyższego wyroku wywiódł skarżący J. J., kwestionując go w całości. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 47 ust. 2 i niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy przepisów art. 1 ust. 2, art. 6 i 10 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący, powołując się na wyrok NSA o sygn. akt II SA/Kr 1533/96, wskazał, że w sprawach dotyczących wymeldowania powinno się brać pod uwagę nie tylko stan istniejący w chwili zameldowania, ale również stan istniejący w dacie wydania decyzji. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 47 ust. 2 powyższej ustawy w przedmiocie uchylenia czynności wymeldowania jedyną i wystarczającą przesłankę rozstrzygnięcia stanowiła prawidłowość pod względem formalnym wniosku o wymeldowanie. W postępowaniu w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych badaniu podlegają przesłanki materialnoprawne wymeldowania i to one stanowią podstawę rozstrzygnięcia organu administracji. Zatem dla wymeldowania w powyższym trybie, zdaniem skarżącego, nie ma znaczenia kwestia formalnej poprawności wniosku. W ocenie skarżącego skoro J. S. nie przebywał na spornej posesji w momencie wymeldowania i nadal tam nie przebywa, to brak było i jest podstaw do zameldowania go pod wskazanym adresem, a tym samym do uchylenia czynności wymeldowania. Nadto, zdaniem skarżącego, uchylenie powyższej czynności prowadzi do oczywistej sprzeczności stanu faktycznego ze stanem prawnym – stwarza fikcję zameldowania osoby pod adresem pod którym osoba ta od 2000 r. nie przebywa. Kolejnym argumentem jest także i to, że pod spornym adresem zamieszkuje aktualnie na podstawie tytułu prawnego skarżący wraz z żoną. Zatem zamieszkanie J. S. pod tym adresem nie jest możliwe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. S. wniósł o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności, dlatego stosownie do normy art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, uzupełniona i zmieniona pismem z dnia 12 marca 2014 r., zasługiwała na uwzględnienie. Rację ma bowiem skarżący, że Sąd pierwszej instancji uchybił przepisowi art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Istotą postępowania z art. 47 ust. 2 powyższej ustawy jest rozstrzyganie o tym, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki wymeldowania bądź zameldowania. Zatem w tym postępowaniu nie chodzi o to, czy wniosek spełnia warunki formalne, ale o to czy zachodzą materialnoprawne warunki obowiązku meldunkowego. Postępowanie to różni się od prostego postępowania rejestracyjnego, w którym właściwy organ niczego nie rozstrzyga, ale ogranicza się do zbadania poprawności formalnej takiego wniosku (patrz: wyrok SN z dnia 20.09.2002 r. III RN 139/01, opubl. OSNP 2003/15/347). W niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki w zaskarżonej decyzji wskazał na dwie przesłanki uchylenia czynności materialno-technicznej wymeldowania uczestnika postępowania – po pierwsze: czynność wymeldowania została dokonana z naruszeniem prawa (wniosek o wymeldowanie został złożony przez osobę legitymującą się fałszywym pełnomocnictwem) oraz po wtóre: nie została spełniona przesłanka opuszczenia lokalu, bowiem w sprawie trudno jest mówić o definitywnym opuszczeniu lokalu przez uczestnika postępowania. Powyższe stanowisko co do znaczenia wadliwości formalnej wniosku zostało podzielone przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten wyjaśnił także, że dla rozstrzygnięcia wniosku o wymeldowanie nie ma znaczenia czy zachodzą przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy, ale znaczenie ma wola osoby realizującej obowiązek meldunkowy, a w niniejszej sprawie takiej woli nie było. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wadliwość formalna wniosku o wymeldowanie jest podstawą do wszczęcia postępowania o uchylenie czynności wymeldowania, o tyle podstawą wydania decyzji w tej sprawie winny być ustalenia dotyczącego tego, czy w sposób niebudzący wątpliwości w prowadzonym postępowaniu zaistniały przesłanki materialnoprawne do wymeldowania uczestnika postępowania. Mając zatem na uwadze powyższe wskazać należy, że powoływanie się na wadliwość formalną wniosku jako podstawę uchylenia czynności wymeldowania, w sytuacji gdy podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 47 ust. 2 ustawy, zarówno przez Sąd jak i organy obu instancji, generalnie nie mogło skutkować anulowaniem czynności wymeldowania. W tej sytuacji konieczna jest ocena drugiej z przesłanek leżącej u podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego. W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda Łódzki, jak i Sąd pierwszej instancji uznali dodatkowo, że brak było przesłanek do wymeldowania uczestnika postępowania, gdyż uczestnik ten nie opuścił spornego miejsca zamieszkania definitywnie. Z treści art. 15 ust. 1 ustawy wynika, że "opuszczenie miejsca pobytu stałego" stanowiące podstawę wymeldowania z pobytu stałego nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w innymi miejscu, niż miejsce pobytu stałego, ale fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu musi towarzyszyć wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z innym miejscem, urządzenia w nim trwałego centrum życiowego. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności tych należą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, ale także i obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. Tak skonstruowana przesłanka wymaga ustalenia, czy osoba powzięła zamiar fizycznego opuszczenia swojego dotychczasowego miejsca pobytu i czy ten zamiar zrealizowała (porównaj: wyrok NSA z dnia 14.10.2008 r. II OSK 1189/07, LEX nr 516748). Przy czym zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 20.02.1998 r. II SA/Kr 1533/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "decyzja uchylająca czynność materialno - techniczną zameldowania nie wywiera skutku ex tunc. Skutek taki wobec konstytutywnego charakteru takiej decyzji powstaje bowiem dopiero z chwilą stania się ostateczną decyzji anulującej. Dlatego też powinno się w takich sprawach brać pod uwagę nie tylko stan istniejący w chwili zameldowania, ale również stan istniejący w dacie wydawania decyzji. Jeśli bowiem w dacie zameldowania nie istniały przesłanki materialno-techniczne do dokonania takiej czynności, natomiast istniały one już w dacie wydawania decyzji, anulować zameldowania nie można, skoro w dacie anulowania istniałyby wszelkie przesłanki do zameldowania". Powyższe stanowisko, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, ma odpowiednie zastosowanie do czynności wymeldowania. Jak wynika z akt sprawy uczestnik postępowania w toku postępowania administracyjnego twierdził, że jego wymeldowanie było niezgodne z prawem, bowiem nigdy nie miał woli wymeldowania się z własnego domu. Przy czym bezsporne w sprawie jest, że w okresie od 2000 r. do listopada 2007 r. uczestnik postępowania nieprzerwanie przebywał poza granicami RP. Natomiast wymeldowanie nastąpiło dnia 11 kwietnia 2003 r. na skutek wniosku złożonego przez G. N., która jak później ustalono dysponowała sfałszowanym pełnomocnictwem. Odnotować także należy, że aktualnie przy ul. [...] w L., a więc pod adresem, z którego został wymeldowany uczestnik postępowania, mieszka skarżący wraz z żoną, będący współwłaścicielami tej nieruchomości wraz z uczestnikiem postępowania po ½ części. Natomiast uczestnik postępowania od momentu opuszczenia nieruchomości w 2000 r. w lokalu tym na datę wydania zaskarżonej decyzji nie przebywał i nadal nie przebywa. Nie kwestionując tego, że na datę wymeldowania skarżący nie miał woli opuszczenia miejsca pobytu stałego, to jednak nie można uznać, mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne, iż na datę zaskarżonej decyzji uczestnik postępowania spełniał przesłanki do bycia zameldowanym pod spornym adresem. Niekwestionowane bowiem w sprawie jest, że w tej dacie, jak i nadal skarżący nie przebywa pod tym adresem. Co więcej nie ma obiektywnej możliwości zamieszkania tam, co akcentuje skarga kasacyjna, a co uczestnik postępowania potwierdza, podnosząc, że nie ma możliwości przebywania obecnie we własnym domu. Z tego względu decyzję uchylającą czynność materialno-techniczną wymeldowania uczestnika postępowania należy uznać za sprzeczną z prawem, co skutkować musiało uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji organu pierwszej instancji. Pozostawienie tych decyzji w obrocie prawnym prowadziłoby do wytworzenia sytuacji, w której zameldowanie byłoby sprzeczne ze stanem faktycznym, potwierdzałoby bowiem zamieszkiwanie uczestnika postępowania pod spornym adresem, podczas gdy uczestnik postępowania pod adresem tym w dacie wydania decyzji nie mieszkał i aktualnie nie mieszka, bo obiektywnie nie ma takiej możliwości. A przecież ewidencja ludności służy przede wszystkim rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie ma nic wspólnego z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu. Sąd administracyjny nie orzeka na zasadach słuszności, lecz bada legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa. Mając zatem na uwadze powyższe wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę należy uznać za naruszający art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, co skutkować musiało jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszła podstawa do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. A w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a z tych samych przyczyn, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonego wyroku, należało wyeliminować z obrotu prawnego także i decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, to na mocy art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz ww. decyzje administracyjne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i 205 § 1 P.p.s.a.