IV SA/Wa 2085/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]) – zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.S.– Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej od postanowienia nr [...][...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2013r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że A.S. złożyła w dniu [...] grudnia 2012r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą (przyłącza i wjazd) na części działki nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...], położonej przy ul. [...] w [...]W. Ze względu na to, że teren inwestycji znajduje się w obrębie Osiedla B. ujętego w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych W. utworzonej na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] oraz zarządzenia z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta W. – organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji. Pismo w tym przedmiocie wpłynęło do organu uzgadniającego w dniu [...]stycznia 2013r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. [...] Konserwator Zabytków działając w ramach porozumienia jako realizujący zadania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowił nie uzgodnić przedstawionego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą (przyłącza i wjazd) na części działki nr ew. [...] z obrębu [...]- [...]-[...], położonej przy ul. [...] w W. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie zostało wniesione przez A.S., która podniosła, że projektowany budynek nie wpływa negatywnie na walory osiedla B. jako układu urbanistycznego. Jest on zgodny z charakterem tego osiedla zapoczątkowanym w latach 30. jako zabudowa domów jednorodzinnych. Zasada ta jest kontynuowana o czym świadczą liczne podziały działek, budowa dodatkowych domów na większych działkach, w tym dużych rezydencji czy nawet bliźniaków, które w ogóle nie były obecne w oryginalnym planie. Żaląca podnosi, że w załączniku nr 1 do zażalenia zostało przedstawione zdjęcie ilustrujące tezę, że na wielu analogicznych działkach narożnych istnieją albo po dwa budynki, albo działki zostały wtórnie podzielone aby umożliwić dodatkową zabudowę. Zatem brak budynku na wolnej części działki przy ul. [...] nie jest elementem koniecznym dla zachowania charakteru osiedla. Wobec istnienia nowej zabudowy chociażby po przeciwnej stronie ulicy, fakt odmowy uzgodnienia decyzji godzi w prawa inwestora, w porównaniu do praw innych inwestorów, którzy ukończyli swoje inwestycje w latach poprzednich. Dalej żaląca wskazuje, że istniejący na działce budynek drewniany nie nadaje się do remontu, ani rozbudowy, a jego status obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków znacząco utrudnia, jeśli nie uniemożliwia przeprowadzenie procesu rozbiórki i budowy w tym miejscu nowego budynku. Rozpoznając powyższe zażalenie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Tym samym na terenie układu urbanistycznego Osiedla B. ochronie i opiece podlegają przede wszystkim układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania. Osiedle to powstało w latach 30. XX wieku na bazie wcześniej ustalonych i wytyczonych podziałów geodezyjnych. Między regularnie rozplanowaną siatką ulic dokonano regularnej, uporządkowanej parcelacji działek budowlanych z wyraźnie powtarzalnym rytmem zbliżonych swoją wielkością działek wewnętrznych i wyraźnie większych od nich acz różniących się wielkością między sobą, działek skrajnych. Do takich działek należy działka nr [...] u zbiegu ulic [...] i [...]. Na całym obszarze osiedla, tam gdzie nie doszło do rażącego naruszenia chronionych wartości poprzez realizację zabudowy przeskalowanej lub wtórną parcelację działek historycznych, na poszczególnych działkach znajdują się budynki wolnostojące. W analizowanej części układu historycznego zasada podziałów geodezyjnych i lokalizowania na nich budynków wolnostojących została zachowana na siedmiu z szesnastu analizowanych działek narożnych, które pierwotnie miały zasadniczo większą powierzchnię od działek w środku kwartałów. Są to działki o numerach [...],[...], [...],[...],[...],[...] i [...]. Działki narożne o numerach [...] i [...] stanowią kompozycyjną całość z pojedynczymi budynkami zlokalizowanymi na ich obszarze. W przypadku działki nr [...] budynek mieszkalny zlokalizowano w południowo-zachodnim narożniku tej działki zgodnie z przyjętym na etapie realizacji osiedla sposobem lokowania zabudowy na działkach narożnych. Zaproponowana lokalizacja budynku na części działki nr [...] nie zabudowanej (wschodnia część) doprowadzi do obniżenia wartości zabytkowych chronionego układu urbanistycznego. Zdaniem Konserwatora nowy budynek powinien zostać zlokalizowany w miejscu istniejącego obecnie budynku mieszkalnego z lat 30. XX wieku. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że wtórne podziały i wtórne zagęszczenie zabudowy w oczywisty sposób narusza chronione wartości osiedla B. i nie może stanowić punktu odniesienia przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady równości bowiem przepisy dające organom ochrony zabytków kompetencje do rozstrzygania przedmiotowych spraw obowiązują od [...] czerwca 2010r. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. W zakresie przepisów postępowania, skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 80 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 144 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Skarga zarzuca także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) oraz art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP poprzez niesłuszną i błędnie umotywowaną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) poprzez błędną rekonstrukcję zasad ochrony zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla B. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i terenów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu po nowelizacji tej ustawy ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) (art. 4 tej ustawy) od dnia 5 czerwca 2010 r. nałożył na organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek dokonania uzgodnień projektu decyzji w tej sprawie z organami ochrony zabytków również w odniesieniu do obszarów i obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Jak zatem trafnie wskazał organ na terenie układu urbanistycznego Osiedla B. ochronie i opiece podlegają przede wszystkim układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania. Jednocześnie jednak organ przyznał, że zasada podziałów geodezyjnych i lokalizowania na nich budynków wolnostojących została zachowana na zaledwie siedmiu z szesnastu analizowanych działek narożnych, które pierwotnie miały zasadniczo większą powierzchnię od działek w środku kwartałów. Są to działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W kwestii działek nr [...] i [...], które jak wskazuje organ stanowią kompozycyjną całość należy podnieść, że w istocie działka nr 3 zabudowana jest jednym budynkiem, ale o dużej powierzchni zabudowy i umiejscowionym w centralnej części tej działki. Oznacza to, że technicznie nie byłoby możliwe zlokalizowanie na niej jeszcze jednego budynku o charakterze zabudowy jednorodzinnej. Z kolei działka nr [...] zabudowana jest też jednym budynkiem, ale posadowionym w narożniku u zbiegu ul. [...] i [...]. Tym samym nie istnieje przestrzenna jednolitość zabudowy na tych obydwu działkach, bo ze względu na umiejscowienie istniejącej zabudowy - nie może dojść na działce nr [...] do jej uzupełnienia poprzez lokalizację jeszcze jednego budynku jednorodzinnego, co uszło uwadze organowi. Dalej należy podnieść, że organ konsekwentnie obejmuje ten układ przestrzenny ochroną wedle jego pierwotnej koncepcji, a właściwie realizacji pochodzącej z lat 30. ubiegłego wieku. Niezaprzeczalnie unikalny charakter tego osiedla powinien podlegać ochronie, co nastąpiło w tym wypadku, nie mniej jednak organ nie może nie brać pod uwagę skali i charakteru przekształceń, któremu uległ ten układ na przestrzeni lat. W ocenie Sądu bowiem zadaniem organów konserwatorskich nie jest ochrona koncepcji z przeszłości, lecz stanu zagospodarowania przestrzennego z dnia orzekania z pełnym uwzględnieniem istniejących elementów kwalifikujących się do ochrony i wobec tego dokładnym ich rozważeniem w każdej sprawie indywidualnie oraz rozpatrzeniem skali i charakteru przekształceń, które już wystąpiły. W zasadzie bowiem dokonanych procesów inwestycyjnych nie można odwrócić i rolą konserwatora zabytków jest takie działanie w granicach uznania administracyjnego, aby przede wszystkim nie pogarszać istniejącego w dacie orzekania stanu zagospodarowania dobra podlegającego ochronie. Jeżeli natomiast proponowana ingerencja - przestrzenna w tym wypadku - mieściłaby się w granicach istniejącego obecnie układu urbanistycznego organ nie może jedynie powoływać się na założenia koncepcyjne, tudzież pierwotną realizację osiedla zakwalifikowanego do ochrony konserwatorskiej, lecz wyjaśnić z jakich powodów konieczne jest zachowanie tego pierwotnego kształtu - pomimo wystąpienia szeregu przekształceń. Bezspornie układ osiedla został zrealizowany w ten sposób, że działki narożne obejmowały powierzchnię stosunkowo większą, choć nie dokładnie taką samą jak działki wewnętrzne. Ale jednocześnie organ przyznaje, że zasada podziałów geodezyjnych i lokalizowania na nich budynków wolnostojących została zachowana na zaledwie siedmiu z szesnastu analizowanych działek narożnych, które pierwotnie miały zasadniczo większą powierzchnię w stosunku do działek w środku kwartałów. I na tę okoliczność tj. przekształcenia rzeczywistego zainwestowania terenu na przestrzeni lat zwraca uwagę zażalenie. Mianowicie podniesiono konkretny zarzut, znajdujący oparcie w zgromadzonym materialne dowodowym, że szereg działek narożnych zostało zabudowanych dwoma budynkami, a nawet zostały wtórnie geodezyjnie podzielone. Dalej zarzucono, że po drugiej stronie ul. [...] istnieje zabudowa na działce narożnej, a wręcz dokonano jej podziału geodezyjnego. Z załączników graficznych znajdujących się w aktach wynika, że pomiędzy przebiegającymi promieniście ulicą [...] i [...] znajdują się działki zagospodarowane w ten sposób, iż właściwie trzy działki, zabudowana każda (nr [...],[...] i [...] oraz [...],[...] i [...]) obejmują swoją szerokością jedną działkę nr [...], która zabudowana jest niesymetrycznie jedynie jednym budynkiem u zbiegu ulicy [...] i [...]. Są to konkretne fakty, na które uwagę zwraca zażalenie, które wymagają dokładnego wyjaśnienia i skomentowania przez organ II instancji. Tymczasem Minister odnosząc się do zarzutów zażalenia ogólnikowo stwierdził, bez analizy tego konkretnego stanu faktycznego, że wtórne podziały, realizacja obiektów przeskalowanych i wtórne zagęszczenie zabudowy w oczywisty sposób narusza chronione wartości Osiedla i nie mogą stanowić punktu odniesienia w tej sprawie. Niewątpliwie na przestrzeni lat wymienione zmiany naruszały po kolei pierwotny zamysł tego układu urbanistycznego, nie mniej jednak organ orzeka nie w sytuacji istnienia tego nienaruszonego układu, lecz po jego przekształceniach. Wobec tego przekształcenia te powinny zostać dokładnie rozważone, a proponowana inwestycja powinna być w każdej sprawie przeanalizowana w kontekście owych przekształceń. Orzekanie w tego rodzaju sprawach winno odnosić się do konkretnego stanu faktycznego w terenie, a uzasadnienie postanowienia jako mającego charakter uznaniowy dokładnie ustosunkować się do wszystkich okoliczności, w tym podnoszonych w środku zaskarżenia. Minister natomiast nie rozważył tego konkretnego stanu faktycznego i istniejącego stanu zagospodarowania z punktu widzenia podniesionych w zażaleniu konkretnych zarzutów. Nie ma natomiast żadnego znaczenia w tej sprawie kwestia rodzaju zabudowy. Zażalenie bowiem także podkreśla, że planowany budynek będzie stanowił zabudowę jednorodzinną. Przeznaczenie bowiem budynku nie jest kwestionowane przez organy ochrony konserwatorskiej, lecz podnosi się zaburzenie istniejącego układu urbanistycznego. Jakakolwiek zabudowa – czy jednorodzinna czy wielorodzinna - w tej części działki nr [...] zaburzyłaby bowiem, zdaniem organu, chronione dobro jakim jest przestrzeń. Uzupełniając wywody odnośnie zaistniałych przekształceń Sąd zwraca uwagę – świetle dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, że po drugiej stronie omawianego kwartału tj. od ul. [...] u zbiegu z ul. [...] również działki narożne zostały zabudowane w sposób niezgodny z pierwotną koncepcją osiedla. Okoliczność ta także powinna zostać rozważona przez organ odwoławczy przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy, choć zażalenie nie podnosi tej kwestii. Uznając zatem, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, a mianowicie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a., zasady wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz pełnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a.), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało zaskarżone postanowienie uchylić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Pkt 2 wyroku znajduje uzasadnienie w normie art. 152 P.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.