II SA/Bk 812/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Na wniosek M. R. z dnia 2 lipca 2012 r. Starosta S. prowadził posterowanie w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta S., dotyczącej granicy działki geodezyjnej nr a położonej przy ul. Ś. [...] w S. Wnioskodawca domagał się "przywrócenia" w ewidencji granicy działki nr a według stanu uwidocznionego w dokumentacji geodezyjnej z dnia 20 grudnia 1999 r. Do wniosku dołączył mapę sytuacyjno – wysokościową z dnia 16 grudnia 1999 r. w skali 1: 500. Starosta S. dwukrotnie odmawiał wprowadzenia zmian (decyzjami z dnia [...] sierpnia 2012 r. i z dnia [...] listopada 2012 r.), które to decyzje uchylał P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jako organ II instancji rozstrzygnięciami z dnia [...] września 2012 r. oraz z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu pierwszej decyzji kasacyjnej wskazano, że Starosta nie ustalił precyzyjnie treści żądania strony. Polecił ustalić: dlaczego usytuowanie budynku na działce nr a różni się na mapach wcześniejszych i aktualnej, jakim zmianom podlegała działka nr a od momentu założenia ewidencji i na podstawie jakich danych wykazano w ewidencji przebieg jej granicy, co było przedmiotem modernizacji ewidencji i czy wywołało to zmianę granicy spornej działki. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2012 r. zarzucono organowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia odmownego nieodpowiadającego swym zakresem treści wniosku, który dotyczy wszystkich granic działki nr a, podczas gdy rozstrzygnięto wyłącznie o granicy działek nr a i b. Polecono również ustosunkować się do zaleceń z poprzedniej decyzji kasacyjnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], orzekając na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również § 44 - 46, 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu S., jednostka ewidencyjna S. – miasto, polegającej na zmianie przebiegu granic działki nr a stanowiącej własność M. R. Organ ustalił, że pierwsze ustalenie granicy między działkami nr a (dawna [...]) i b (dawna [...]) miało miejsce w 1974 r. podczas wpisania podziału działki nr [...] do zasobu geodezyjnego. W latach 1976 – 1978 odnowiono operat dokonując analitycznego obliczenia powierzchni działek oraz nadano im nowe numery ([...] zmieniono na [...], a [...] na b). Nie ingerowano w granice działek, podobnie jak w roku 1997, kiedy to dokonano podziału działki nr [...] na działki o kolejnych numerach [...] - a. Po podziale z działką nr b graniczyła działka nr a. W latach 2005 – 2007 przeprowadzono czynności związane z kompleksową modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu S. Projekt operatu opisowo – kartograficznego był wyłożony do publicznego wglądu, a wszystkie złożone uwagi uwzględniono. Projekt operatu stał się pełnoprawnym operatem ewidencji gruntów i budynków w dniu 14 grudnia 2006 r. Informację o operacie podano do publicznej wiadomości. Wnioskodawca nie zgłosił zarzutów w przewidzianym terminie. Modernizacja nie wpłynęła na przebieg granicy działek nr b i a. Granica ta odpowiada stanowi prawnemu wykazanemu w części kartograficznej operatu. Następnie w dniu 7 listopada 2011 r. dokonano, na wniosek A. D. (właściciela działki nr b) wznowienia znaków granicznych na wspólnej granicy działek nr b i a. Nie uczestniczył w tej czynności wnioskodawca, gdyż nie odebrał zawiadomienia. Odtworzono wówczas zniszczone znaki graniczne, co nie skutkowało zmianą linii granicy. Nie zakwestionował tej czynności przed sądem M. R. Organ wyjaśnił, że w oparciu o powyższe ustalenia i dokumenty przedłożone przez stronę nie można dokonać zmiany w ewidencji gruntów odnośnie spornej granicy, bowiem nie uległa ona zmianie od 1974 r. Mapa dołączona do Księgi Wieczystej nr [...] na wniosek poprzedniego właściciela działki nr [...] stanowiła podstawę wykazania podziału tej działki na mniejsze (w tym nr a), jednakże nie wywołała żadnych skutków w postaci zmiany granic. Również podczas wznowienia znaków granicznych w 2011 r. korzystano z dokumentów archiwalnych z 1974 r. Podkreślono, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno – techniczny oraz są wtórne wobec dokumentów, z których wynikają zmiany stanu prawnego działek. Końcowo wskazano, że do czasu kompleksowej modernizacji ewidencji w latach 2005 -2007 nie prowadzono ewidencji budynków. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. R. Wskazał, że w trakcie podziału działki nr [...] w 1997 r. sporządzono wyrys z mapy ewidencyjnej, na którym naniesiono budynek oznaczony literą "g" znajdujący się około 50 cm od granicy działek nr b i a. Zgodnie z treścią wyrysu lokalizacja budynku pozwalała na przeprowadzenie jego termomodernizacji. Dla celów podziału sporządzono również operat techniczny [...], na którego stronie 27 znajduje się mapa z fragmentami "wydrapanej" linii granicznej między działkami nr b i a, dzielącej obecnie już nieistniejące podwójne schody wejściowe. Zdaniem odwołującego się od czasu podziału doszło w niewyjaśnionych okolicznościach do usunięcia znaku granicznego między działkami nr b i a, przesunięcia granicy tych działek na jego niekorzyść oraz doszło do równoległego przesunięcia granic wszystkich wydzielonych w 1997 r. działek. W efekcie budynek na działce nr [...] został przemieszczony częściowo na działkę nr [...] (mapa zasadnicza – obręb Miasta S., arkusz nr 12-b-4) i zaewidencjonowany jako [...], który to zapis jest sprzeczny z mapą sytuacyjno – wysokościową do celów projektowych z dnia 28 lutego 2002 r. Zmniejszono w ten sposób szerokość działki nr [...] o 0,5 m wykluczając jej funkcję budowlaną. Reasumując odwołujący się stwierdził, że dokumentacja podziałowa z 1997 r. wskazuje inny niż obecnie uwidoczniony przebieg granicy działek nr a i b. Przed podziałem granica przebiegała po ścianie budynku, a po podziale przebiegała 50 cm od ściany budynku. Odwołujący się wskazał również na inne, nieusunięte jego zdaniem uchybienia w ewidencji gruntów i budynków: błędna data zakończenia budowy obiektu na działkach nr [...], błędna jego kwalifikacja jako niemieszkalnego, podczas gdy pełni funkcje usługowe, nieprawidłowe ustalenia w zakresie służebności (działka nr a była działką władnącą). Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że strona żądała "przywrócenia granic działki nr a (...) według dokumentacji geodezyjnej z dnia 20.12.1999 r. z uwidocznieniem tej operacji w ewidencji gruntów i budynków m. S., mapie zasadniczej". Organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę dokonał ustaleń faktycznych tożsamych z przeprowadzonymi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Podkreślił, że stan granicy obecnych działek nr b i a został ustalony w 1974 r., a kolejne działania organów i stron (odnowienie operatu ewidencji, podział działki nr [...] w 1997 r. z wydzieleniem działek o nr [...] – a, kompleksowa modernizacja operatu w latach 2005 – 2007, wznowienie znaków granicznych w 2011 r.) nie miały wpływu na jej przebieg. Organ wskazał, że w szczególności z protokołu wznowienia znaków granicznych wynika, że stan spornej granicy na gruncie odpowiada treści mapy cyfrowej. Zdaniem organu błędnie strona twierdzi, że podział z 1997 r. ingerował w przebieg granicy, bowiem nie miało to miejsca. Wyjaśnił też, że zawarte w księdze wieczystej oznaczenie nieruchomości nie jest objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, bowiem ta dotyczy wyłącznie ujawnionego stanu prawnego. Nie istnieje również prymat danych z ksiąg nad danymi z ewidencji w zakresie oznaczenia nieruchomości. Zatem błędna mapa (zawierająca nieprawidłowości powstałe w wyniku kartowania) dołączona do KW [...] nie może stanowić podstawy zmiany przebiegu granicy działek nr b i a. Zmiana w operacie ewidencyjnym, który ma charakter wyłącznie techniczno – informacyjny, będzie mogła nastąpić dopiero po przedstawieniu dokumentu, który może być jej podstawą (§ 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Skargę na decyzję odwoławczą złożył do sądu administracyjnego M. R. Wskazał, że w 1999 r. nabył działki o nr [...]-a. Do dnia nabycia granica między działkami nr b i a była granicą wewnętrzną i mogła być dowolnie kształtowana przez ich właściciela. Została ona, zdaniem skarżącego, utworzona w oparciu o podział działki nr [...] w 1997 r., a ówczesny jej przebieg wynika z projektu podziału i sporządzonej na potrzeby podziału mapy zasadniczej z dnia 17 września 1997 r., operatu technicznego, decyzji podziałowej oraz wykazu zmian gruntowych. Potwierdzeniem przebiegu jej granicy są mapy sytuacyjno - wysokościowe z dnia 20 grudnia 1999 r. i z dnia 28 lutego 2002 r., kopia mapy zasadniczej [...], wniosek o ujawnienie podziału w KW [...]. Zdaniem skarżącego organ nieprawidłowo interpretuje fakty oraz jego wniosek, który zawiera żądanie przywrócenia granic działki, a nie ich zmiany. Nie zauważa również, że wskutek błędów przesunięto granicę działki nr [...], budynek na działce nr [...] znalazł się częściowo na działce nr [...], a szerokość działki nr [...] uległa zmniejszeniu do 6,80 m z pierwotnej 7, 20 m. Organ przemilcza również fakt sfałszowania strony 27 operatu technicznego nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa, jako że w okolicznościach sprawy nie było możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego, domagającego się weryfikacji mapy ewidencyjnej. Niemożność uwzględnienia wniosku skarżącego o przywrócenie w opisowo – kartograficznym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S., granicy działki nr a według stanu uwidocznionego w dokumentacji geodezyjnej z dnia 20 grudnia 1999 r., wynika z charakteru żądania strony. Skarżący swoim wnioskiem nie dążył bowiem do zaktualizowania wpisu w ewidencji w oparciu o nowe zdarzenie prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść historycznych dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Zapoczątkowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było typowym postępowaniem weryfikacyjnym. Takie zaś postępowanie w świetle przepisów ustawy z 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jest postępowaniem kompleksowym, wszczynanym jedynie z urzędu. Okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych, która jest zadaniem starosty, a która ma na celu zweryfikowanie danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji oraz danych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym na gruncie, prowadzona jest wyłącznie z urzędu i kompleksowo. Jak stanowi par. 54 pkt 4 powołanego rozporządzenia wykonawczego, weryfikację danych co do ich zgodności z treścią dokumentów źródłowych przeprowadza się w każdym obrębie co najmniej raz na 10 lat, obejmując nią co najmniej 10% dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę dokonanych zmian w operacie ewidencji. Natomiast weryfikację zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym na gruncie przeprowadza się w każdym obrębie, co najmniej raz na 15 lat, obejmując nią obszar całego obrębu. Stosownie zaś do treści par. 54 pkt 5 ww. rozporządzenia właściwy miejscowo wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu operatu ewidencyjnego może zarządzić przeprowadzenie okresowych weryfikacji w odstępach czasowych krótszych. Dopiero stwierdzone w wyniku weryfikacji operatu niezgodności podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego tj. w toku indywidualnego postępowania administracyjnego, ale wszczynanego z urzędu (vide: par. 54 pkt 6 rozporządzenia w związku z par. 47 pkt 3 rozporządzenia i art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Na wniosek może być prowadzone przed organem ewidencji gruntów i budynków jedynie postępowanie aktualizacyjne, wprowadzające do ewidencji zmiany objęte nowym zdarzeniem prawnym, powstałym już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi bowiem jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach prawnych i fizycznych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (vide: art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie rejestrowy, inaczej techniczno – deklaratoryjny. W postępowaniu ewidencyjnym nie tworzy się zmian, ale rejestruje zmiany wywołane zdarzeniami zewnętrznymi. Organy ewidencji gruntów i budynków rejestrują w ewidencji stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencji nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu, budynku czy lokalu. Przez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władana nieruchomością. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek lub z urzędu. Wprowadzenie w ewidencji zmian w postępowaniu aktualizacyjnym następuje albo w trybie czynności materialno – technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych, zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z par. 48 ust. 1 i 2 Rozporządzenia MRRiB z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków), o którym to wprowadzeniu organ jedynie zawiadamia (par. 49 ust. 1 cyt. Rozporządzenia), albo w drodze decyzji (par. 47 ust. 3 cyt. Rozporządzenia) Tę drugą formę organ stosuje – jak stanowi par. 47 ust. 3 cyt. Rozporządzenia – wtedy, gdy aktualizacja operatu wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas organ przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. W okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżący żądania wprowadzenia zmiany w ewidencji w odniesieniu do granic jego nieruchomości o numerze geodezyjnym a, nie udokumentował żadnym nowym zdarzeniem prawnym, zaistniałym po wprowadzeniu danych przez niego kwestionowanych. Z tych przyczyn ani starosta ani organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego II instancji, nie mieli podstaw do wprowadzenia żądanej zmiany. Na marginesie jedynie można zauważyć, że - jak wynika to z akt administracyjnych - organy mimo braku powoływania się przez skarżącego na nowe – w stosunku do zmian ujawnionych - zewnętrzne zdarzenie prawne, przeprowadziły w sprawie postępowanie weryfikacyjne, które – zdaniem organu - nie potwierdziło stanowiska strony, że operat techniczno – podziałowy działki o numerze [...] (na działki od numeru [...] do numeru a) z 1997r. zmienił przebieg granic zewnętrznych dzielonej nieruchomości, w tym granicy zewnętrznej działki a z nieruchomością o numerze b. Wypowiadanie się jednak przez sąd administracyjny w kwestii prawidłowości powyższego stanowiska jest niedopuszczalne albowiem, co podkreślił Sąd na wstępie, na wniosek skarżącego organy ewidencji mogłyby jedynie nanieść w ewidencji udokumentowane zmiany nowopowstałe w stosunku do obecnych danych ewidencyjnych, a nie korygować wpisy danych na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).