I SA/Wa 1785/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. O. i A. R. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa (dalej Minister) postanowieniem z dnia [...][...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., i art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A.O. – uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] odmawiające A.O. i A. R. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w ww. sprawie z uwagi na brak wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...]. W dniu [...] strony złożyły pismo, które Wojewoda potraktował jako odwołanie od decyzji z dnia [...] i przekazał Ministrowi. Odpowiadając na pytanie Ministra, czy ww. pismo stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...], czy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania strony wniosły o przywrócenie tego terminu. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] odmówił przywrócenia ww. terminu wyjaśniając, iż termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest terminem prekluzyjnym, nie ma zatem możliwości jego przywrócenia. Minister wyjaśnił, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (art. 98 § 2 k.p.a.) jest terminem prekluzyjnym, w konsekwencji nie stosuje się do niego instytucji z art. 58 § 1 k.p.a. Konieczne było zatem uchylenie postanowienia Wojewody i umorzenie postępowania organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli A.O. i A.R. i zaskarżając je w całości zarzucili mające wpływ na wynik sprawy naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 58, art. 59 k.p.a., art. 98 § 2 k.p.a., art. 38 §1 pkt 2, art. 139 k.p.a. poprzez: – bezpodstawne przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. nie jest terminem przywracalnym; – prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej poprzez brak dokładnego rozważenia stanu prawnego, w kontekście przywracalności terminu z art. 98 § 2 k.p.a., na etapie precyzowania przez stronę skarżąca żądania zawartego w piśmie z dnia [...] i w konsekwencji obarczenie strony postępowania negatywnymi skutkami błędu organu; – bezpodstawne uznanie, że postępowanie prowadzone prze organ I instancji jest bezprzedmiotowe i bezzasadne umorzenie postępowania; – złamanie zakazu reformationis in peius i wydanie decyzji niekorzystnej dla strony. Skarżący zakwestionowali stanowisko organu, iż termin z art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a więc nieprzywracalnym. Wskazali, że przytoczone stanowisko doktryny jest stanowiskiem odosobnionym i nie znajduje potwierdzenia wśród innych przedstawicieli doktryny oraz w orzecznictwie. Termin ten jest terminem procesowym ustawowym, a terminy takie mają charakter przywracalny. Dodali, że ustawa nie wskazuje, a doktryna i orzecznictwo nie wypracowały kryteriów pozwalających dokonać podziału procesowych terminów ustawowych na przywracalne i nieprzywracalne. Wskazali, że gdyby podzielić stanowisko organu, to wykazał on niekonsekwencję rodzącą negatywne skutki prawne dla strony. Dokonał bowiem odmiennej interpretacji charakteru terminu z art. 98 § 2 k.p.a. pod względem jego przywracalności. W wezwaniu do sprecyzowania pisma z dnia [...] organ wskazał, że jedną z możliwych interpretacji żądania jest wniosek o przywrócenie terminu. Tym samym wskazał, że jedną z możliwych dróg jest złożenie wniosku w trybie art. 58 i 59 k.p.a. Takie działanie organu, w świetle późniejszego rozstrzygnięcia uznającego, że termin z art. 98 § 2 k.p.a. jest nieprzywracalny, rażąco narusza zasady z art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący dokonując sprecyzowania swojego pisma, w jednym z "sugerowanych" w wezwaniu kierunków, działali w pełnym zaufaniu do organu. Takie działanie organu, przy hipotetycznym założeniu prawidłowości poglądu o nieprzywracalności terminu, powinno być traktowane albo jako podjęte w celu wprowadzenie strony w błąd, albo wykorzystanie błędu strony. Organ był zobligowany do prawidłowego rozważenia stanu prawnego sprawy także na wstępnym etapie postępowania. Jeżeli natomiast działanie organu II instancji było wynikiem niekompetencji lub błędnej interpretacji prawa, to przerzucanie skutków takiego działania na stronę jest nie do pogodzenia z zasadą zaufania do organów państwa. Zaskarżone rozstrzygnięcie, mimo formalnego charakteru, jest niekorzystne dla strony. Wskutek niezgodnego z prawem działania organu na wstępnym etapie postępowania skarżący zostali pozbawieni możliwości rozpatrzenia odwołania na postanowienie z dnia [...]. W ocenie skarżących organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania z wytyczną do ustalenia rzeczywistej treści wniosku z dnia [...], ewentualnie ze wskazaniem potraktowania pisma stron jako odwołania od postanowienia z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217), dalej ppsa. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem Minister Skarbu Państwa uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] odmawiające A.O. i A.R. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie wydano z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wymienionych w art. 7, 8 kpa, a zwłaszcza w art. 9 kpa. Przypomnieć trzeba, że podstawą postępowania administracyjnego, a jednocześnie obowiązkiem organu jest w myśl zasad ogólnych tego postępowania należyte wyjaśnienie treści i ocena każdego żądania kierowanego do organu z ustaleniem i uwzględnieniem woli strony również w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. ale także wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Z zasadą tą związana jest zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa. Obowiązek, o którym mowa w art. 9 k.p.a., powinien być rozumiany szeroko. Organy zobowiązane są wręcz do czuwania, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Tym samym, w razie wątpliwości, zakwalifikowanie pisma zgodnie z intencją strony wymaga nie tylko wezwania strony do wyjaśnienia o jaką konkretnie czynność procesową chodzi, ale i pouczenia o możliwych w danym przypadku następstwach prawnych dla strony. Wynikająca z powołanych unormowań wyjątkowa ochrona jaka jest przyznana jednostce w postępowaniu administracyjnym obliguje organ do gruntownego zbadania sprawy i wyjaśnienia wszystkich wątpliwości stronom nieposiadającym znajomości przepisów prawa. Innymi słowy organ ma obowiązek takiego pokierowania postępowaniem, aby pozwolić stronie na realizację jej uprawnień przyznanych przez prawo. W niniejszej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem powyższych zasad. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] po doręczeniu decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez N.R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na brak wniosku stron o podjęcie tego postępowania (zawieszonego postanowieniem z dnia [...]). Po otrzymaniu powyższej decyzji A.O. i A.R. złożyli w dniu [...] pismo zatytułowane odwołaniem, w uzasadnieniu zaś wnieśli o przywrócenie terminu o podjęcie zwieszonego postępowania. Wobec wątpliwości, w piśmie z dnia [...] Minister zwrócił się do stron o wyjaśnienie, czy stanowi ono odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] umarzającej postępowanie, czy też wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ nie tylko nie pouczył stron o ewentualnych skutkach wyboru zasugerowanych w swoim piśmie kierunków prowadzenia postępowania, ale wiedząc, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania - z uwagi na jego prekluzyjny charakter - jest terminem nieprzywracalnym, rozwiązanie to stronom zasugerował. Takie działanie organu nie tylko uchybia opisanym na wstępie zasadom postępowania administracyjnego, ale i wskazuje, że organ prowadził je z naruszeniem art. 8 k.p.a., a więc naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Rację należało zatem przyznać skarżącym, że działając w zaufaniu do organu, nie powinni ponosić ujemnych skutków jego błędnego działania, i to bez względu na przyczyny, jakie legły u podstaw tego błędu. Opisane uchybienia, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały uchyleniem decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny potraktować pismo skarżących z dnia [...] jako odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Ujawnione uchybienia, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkowały uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Na mocy art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.