VII SA/Wa 1949/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] postanowieniem znak [...] z dnia [...]lutego 2013 r. działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r.) po rozpatrzeniu wniosku członków Wspólnoty przy ul. [...] w K. E. R., J. M., S. K., U. N., E. M., S. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...][...] z dnia [...] października 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą, parkingiem i zjazdem należących do XIII, VIII i IV kategorii obiektów zaprojektowanych na terenie działek nr [...],[...],[...]i [...]nr obr. ew. [...] w K. odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że dnia [...] października 2012 r. Starosta [...]po rozpatrzeniu wniosku [...]Towarzystwa Budownictwa Społecznego decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą, parkingiem, i zjazdem, należących do XIII, VIII i IV kategorii obiektów, zaprojektowanych na terenie działkach nr [...],[...],[...],[...]w obrębie ewidencyjnym [...] w K.. Współwłaściciele nieruchomości [...] (E. R. 17/100, J. M. 14/100, S. K. 17/100, U. N.15/100, E. M. 16/100, S. S. 17/400) posiadający łącznie 83/100 udziałów w nieruchomości przy ul. [...] w K. wystąpili do Wojewody [...]z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty [...], powołując się na fakt iż nie brali udziału w postępowaniu, a ponadto zaprojektowany parking zlokalizowano 7 m. od ściany budynku Wspólnoty, naruszając § 19 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wezwaniem z dnia 8 lutego 2013 r. zwrócił się do członków Wspólnoty o wykazanie interesu prawnego do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ podniósł, że przywołane przez współwłaścicieli działki [...] w piśmie z dnia 16 lutego 2013 r. argumenty nie dają podstawy do uznania, iż posiadają oni interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu. Organ podniósł, że zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczystości lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Natomiast zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ zaznaczył, ze jak wynika z akt sprawy organ wydający pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie ustalił krąg podmiotów uprawnionych do legitymowania się statusem strony w myśl art. 28 w powiązaniu z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie uznając właścicieli sąsiednich działek za strony postępowania. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje stanowisko przyjmujące, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie strony tego postępowania. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 kpa, jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wykazała przeprowadzona przez organ analiza materiału dowodowego odległość projektowanego budynku od granicy z działką sąsiednią wynosi 22,75 m., co spełnia wymogi przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., nr 75 poz. 690 ze zm.) zgodnie z którym: "jeśli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m. – w przypadku budynków zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy." Natomiast zgodnie z § 13 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia "odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione jeżeli między ramionami kąta 60 st., wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m." Organ podkreślił, że jak wynika z akt sprawy projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości 22,75 m (projekt zagospodarowania terenu) od działki skarżących, natomiast wysokość budynku wynosi 10,08 m (przekrój X-X, Z-Z, rys. 7 i 8 projektu budowlanego). Zatem odległość między budynkami jest większa od wysokości nowoprojektowanego budynku, co spełnia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., nr 75 poz. 690 ze zm.). Organ wskazał, że zgodnie z przywołanym w piśmie z dnia 16 lutego 2013 r. przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej § 19 ust. 1 i 2 pkt. 2 cytowanego rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie może być mniejsza niż 10 m. – w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie, a od granicy działki 6 m. Stanowiska postojowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych mogą być oddalone od okien budynku wielorodzinnego o 5 m. W opisie technicznym oraz piśmie z dnia 11 stycznia 2013 r. projektant stwierdził, iż okna w ścianie szczytowej budynku Wspólnoty są oknami łazienek, a nie pokoi mieszkalnych. Fakt ten został potwierdzonym w załączonym do pisma członków Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 16 lutego 2013 r. rzucie kondygnacji, gdzie pomieszczenie przylegające do spornej ściany szczytowej określone zostało jako łazienka. Zgodnie z § 3 pkt. 11 cytowanego rozporządzenia łazienka nie jest pomieszczeniem mieszkalnym, lecz pomocniczym, ponadto nie służy do przebywania osób powyżej 4 godzin, zatem nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na stały pobyt ludzi, gdyż uznaje się, że pojedyncza osoba nie przebywa nieprzerwanie w pomieszczeniu pomocniczym lokalu mieszkalnego przez okres dłuższy niż 4 godziny. Z tego też powodu dla łazienek, jako pomieszczeń nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nie ma również wymogu oświetlenia naturalnym światłem dziennym. Jak wynika z przedłożonych przez projektanta, na etapie postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę wyjaśnień, projektowany parking nie znajduje się w promieniu 10 m okien pokoi mieszkalnych zlokalizowanych w ścianie bocznej, licząc po skosie od osi okna parteru i I piętra, a nie jak podają członkowie Wspólnoty w linii prostej od krawędzi otworu okiennego. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zachowanie normatywnej odległości parkingu dotyczy okien dotyczy ściany zwróconej oknami w stronę parkingu, a nie ścian bocznych. Jak wynika z akt sprawy odległość parkingu od granicy działki wynosi wymagane cytowanym rozporządzeniem 6 m. Organ zauważył, iż ściana z oknami budynku Wspólnoty Mieszkaniowej zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż wymagane przepisami 4 m., a mianowicie w odległości około jak podaje projektant 1.41-1.5 oraz jak podają członkowie Wspólnoty 1.05 m., co narusza § 12 ust. 1 pkt. 1 cytowanego rozporządzenia. W piśmie z dnia 15 lutego 2013 r. członkowie Wspólnoty wyjaśniają, iż budynek został wybudowany zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami, zaś w wyniku wtórnego podziału działek w 1998 r. "Gmina Miejska w K. nie zachowała minimalnych odległości istniejących na nich budynków od granicy nowo wydzielanych działek", co nie zmienia faktu iż ściana z oknami powinna być oddalona o 4 m. od granicy działki. Organ wyjaśniał, iż Wspólnota posiadająca do 7 lokali podejmuje decyzje jednomyślnie wraz z Gminą [...] posiadającą 7/100 udziałów w budynku. Poszczególni właściciele mogą występować we własnym imieniu przedstawiając posiadany interes prawny. W opinii tutejszego organu budynek przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a właściciele lokali 1, 3, 5 posiadający okna zwrócone w kierunku projektowanego parkingu nie wykazali się posiadaniem interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, więc nie mogą być uznani za strony postępowania. Reasumując organ stwierdził, iż budynek sąsiedni zlokalizowany przy ul. [...] nie znajduje się w strefie oddziaływania nowoprojektowanego obiektu i planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej nr [...]w K.. Zatem nie ma podstaw by uznać Wspólnotę Mieszkaniową za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał, iż podstawę prawną postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi art. 61a § 1 kpa "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z treści przywołanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Po rozpatrzeniu odwołania E. R., J. M., S. K., U. N., E. M., S.S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...]. Organ odwoławczy ponownie dokonał analizy dokumentacji projektowej i wskazał, że sporna inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki o nr ew. [...], bowiem projektowany budynek mieszkalny trzykondygnacyjny jest usytuowany na działce nr ew. [...]w odległości 22,5 m od granicy działki skarżących. Organ przeprowadził także analizy ewentualnych ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu i lokalizacji miejsc postojowych. Organ wskazał, że lokalizacja 29 miejsc postojowych zaprojektowana jest w odległości co najmniej 6 m. od granicy z działką nr ew. [...] oraz ok. 7,5 m. w linii prostej od budynku znajdującego się na działce [...]. W ścianie szeregowej tego budynku stanowiącego własność Wspólnoty znajdują się okna łazienkowe. Organ odwoławczy uzasadnił, że przepis § 19 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia nakłada obowiązek projektowania miejsc postojowych (w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie) w odległości nie mniejszej niż 10 m. od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zaś łazienki do takich pomieszczeń nie zaliczają się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego. Skarżący zarzucił organowi, że: 1. rażąco naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że właścicielom lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w K., która to nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji objętej decyzją Starosty [...]nr [...], nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, co prowadziło do naruszenia art. 157 § 2 kpa oraz art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013 r. oraz – w rezultacie – odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz poprzez pominięcie okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy. Skarżący podniósł, że członkowie Wspólnoty powinni mieć prawo wykazania przez organem pierwszej instancji oraz w postępowaniu odwoławczym, że projektowany na sąsiedniej działce budynek narusza przepisy Rozporządzenia o warunkach technicznych. W odpowiedzi na skargę Oran wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ naruszył przepis art. 61a § 1 kpa będący podstawą prawną wydanego postanowienia. Kontrolowanym postanowieniem organ działając na podstawie tego przepisu odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] października 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą, parkingiem i zjazdem należących do XIII, VIII, i IV kategorii obiektów zaprojektowanych na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] tj. na terenie bezpośrednio graniczącym z działką nr [...] należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej, której członkami są E. R., J. M., S. K., U. N., E. M., S. S. składający wniosek o wszczęcie postępowania. W świetle art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a kpa, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany powyżej przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61 a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, przedawnienie materialnoprawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012 r., str. 297-299, A. Plucińska-Filipowicz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX 108935). Przepis art. 61a kpa został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było "odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego - merytorycznego, które kończy się rozstrzygnięciem żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie ustawodawcy w sposób bardziej zrozumiały został odróżniony etap wstępny dotyczący wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Nie może być też wątpliwości, że przepis ten mieści sytuację, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Artykuł 61 a § 1 k.p.a może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przepisie tym niewymieniono wprawdzie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W sytuacji, gdy ustalenie tych okoliczności wymaga podjęcia czynności wyjaśniających mogą być one podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę art. 61 a k.p.a podlegać muszą uchyleniu. Organ poza postępowaniem administracyjnym bez udziału wnioskodawców przeprowadził, bowiem obszerną analizę i rozstrzygał kwestie materialnoprawne dotyczące zachowania odległości budynku i usytuowania miejsc parkingowych zastosowanych w projekcie budowlanym co mógł uczynić jedynie po wszczęciu postępowania. Reasumując stwierdzić należy, że merytoryczna weryfikacja legitymacji procesowej stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może rozstrzygnąć się wyłącznie w toku postępowania a nie przed jego wszczęciem przy zastosowanym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt. 20 tej ustawy. Z powyższych względów Sąd uchylił zarówno postanowienie zaskarżone, jak i postanowienie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.