II SA/Rz 1021/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. i K. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. Z. i K. Z. solidarnie kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego , zwanego dalej "Kolegium" lub "SKO" z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] uchylające postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [....] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., złożonego przez P.S., odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr 551/66 o pow. 0,0101 ha, położonej w C.W. (KW [....]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta i Gminy [...] zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr 551/66 o pow. 0,101 ha położonej w miejscowości C.W., gm. [...] W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wnioskodawca nie powołuje się we wniosku na własny interes (obowiązek) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej oraz naruszenie szczególnych wartości ładu przestrzennego opierając swoje żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej lub ugody, co nie uzasadnia wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że w wyniku podziału działki nr 551/59 o pow.0,7343 ha położonej w C.W., gm. [...], zatwierdzonego Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [...] powstała między innymi działka nr 551/66 o pow. 0,0101 ha. Działka ta wraz z sąsiadującą działką nr 551/64 o pow. 0,1286 ha stanowią obecnie własność A.i K.Z. Znaki graniczne pomiędzy tymi działkami mają obliczone współrzędne geodezyjne pozwalające jednoznacznie odtworzyć ich położenie. Rozgraniczyć można jedynie sąsiadujące ze sobą nieruchomości stanowiące odrębne nieruchomości, o ile granice między tymi nieruchomościami nie zostały uprzednio ustalone i oznaczone w toku innego postępowania. W związku z tym od rozgraniczenia trzeba odróżnić wznowienie granic. Ma ono miejsce wówczas, gdy granice między sąsiadującymi nieruchomościami zostały już wcześniej prawnie ustalone np. w toku postępowania podziałowego. Wznowienie granic polega więc na odnalezieniu - na podstawie danych geodezyjnych - istniejącej i obowiązującej linii granicznej oraz zaznaczenie jej na gruncie znakami granicznymi. Wznowienie granic jest zatem czynnością techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym i w odróżnieniu od niego nie dokonuje go organ administracji, tylko uprawniony geodeta na zlecenie właścicieli działek sąsiednich, zgodnie z art. 39 ust. 1-4 ustawy. W zażaleniu na wskazane wyżej postanowienie P.S. poddał postanowienie kontroli instancyjnej przez SKO, podnosząc, że interes prawny w stosunku do nieruchomości, na której zaprojektowano przejście do wody objętej powszechnym korzystaniem posiada Gmina [...] Działka nr 551/66 mocą decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] uzyskała status miejsca publicznego. Zdaniem żalącego się Burmistrz nie okazał dokumentacji świadczącej o dokonaniu czynności ustalenia i oznaczenia znakami granicznymi granic ww. nieruchomości. W tym przypadku postępowanie rozgraniczeniowe winno zostać wszczęte z urzędu gdyż zachodzi tu ważny interes społeczny. W innym przypadku Burmistrz winien egzekwować od właścicieli nieruchomości respektowania wyznaczonych granic lub wystąpić o ich wznowienie. Jak orzeczono w ww. decyzji administracyjnej "Wyznaczone nieruchomości, stanowiły ciągi piesze mające na celu umożliwienie swobodnego dostępu do rzeki bez konieczności powodowania większych utrudnień w korzystaniu z nieruchomości lub szkód gospodarczych. Umożliwienie dostępu wymaga niegrodzenia pasa gruntu stanowiącego wydzielone ewidencyjnie działki nr 551/66 i 551/67". "Właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie z budżetu Gminy [....] za ewentualne szkody powstałe wskutek wyznaczenia części nieruchomości i wykorzystywanie jej dla dostępu do wody. Odszkodowanie ustala Marszałek Województwa na wniosek strony w drodze decyzji administracyjnej w trybie przepisów działu VIII Prawa wodnego". Dalej strona naprowadziła, że swobodny dostęp do rzeki na odcinku o rzeczywistej długości 50 m (pow. 0,0101 ha) zapewnia specjalnie w tym celu wydzielona i określona w decyzjach Burmistrza działka o szerokości 2 m. Nie dobrowolne a dowolne posadowienie ogrodzenia zawężające przejście niemal o połowę do 1,05 metra stwarza niebezpieczeństwo dla osób chcących korzystać z dostępu do wody i powoduje konieczność wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny. Końcowo wskazał, że treść uzasadnienia postanowienia jest niewiarygodna i zawiera błędy prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienionym na wstępie postanowieniem uchyliło postanowienie organu I Instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 30 ustawy, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (ust. 1). Zgodnie z ust. 2, postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (ust. 3). Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie (ust 4). Treść cytowanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że dla uruchomienia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości, prowadzonego zarówno na wniosek, jak i z urzędu, konieczne jest wydanie niezaskarżalnego postanowienia wszczynającego takie postępowanie. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Użycie w tym przepisie pojęcia "w sprawie rozgraniczenia" oznaczałoby możliwość wydanie postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane jest stanowisko, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera regulacji, dającej podstawę do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] zostało wydane na odstawie art. 61 a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że opisane na wstępie postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] należy uznać za wydane bez podstawy prawnej i dotknięte jest przesłanką nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 w zw, z art. 126 k.p.a., co obliguje Kolegium do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. A.Z. i K.Z. złożyli skargę na wskazane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegiom Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 30 ust. 2 ustawy poprzez błędną recepcję na gruncie wydanego postanowienia, założenia, że norma wynikająca z przedmiotowego przepisu w każdym przypadku, wobec wniosku w tym przedmiocie, nakazuje organowi wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji gdy wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego uzależnione jest od spełnienia ustawowych przesłanek wobec czego, organ rozstrzygając w przedmiocie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego zobligowany jest każdorazowy do zbadania czy zachodzą przesłanki dla jego wszczęcia, zaś w przypadku braku takich podstaw organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, to: - art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że przepis art. 61a k.p.a. nie może stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji gdy złożony został wniosek w trybie art. 30 ustawy, a brak jest przesłanek dla jego uwzględnienia; - art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne wskazywanie w treści uzasadnienia skarżonego postanowienia, że postępowanie było w toku, w sytuacji gdy złożony wniosek dotyczył wszczęcia postępowania z urzędu przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] wobec czego brak było podstaw dla stwierdzenia, że postępowania zostało wszczęte z chwila doręczenia organowi żądania strony, a tym samym odmowa wszczęcia postępowania mogła nastąpić jedynie w trybie art. 61a § 1 k.p.a., - art. 105 § 1 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne wskazywanie, w zakresie prawnego uzasadnienia skarżonego postanowienia, iż w sprawie niniejszej zachodzi podstawa do ewentualnego umorzenia postępowania, w sytuacji gdy wydawane w zakresie rozgraniczenia postanowienie w istocie rzeczy wszczyna oddzielne postępowanie (rozgraniczeniowe), a co za tym idzie, w przypadku braku przesłanek dla uwzględnienia wniosku lub wszczęcia postępowania z urzędu, wydać można jedynie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie zaś jak wskazane zostało w skarżonym rozstrzygnięciu, postanowienie o umorzeniu, które wydaje się jedynie w odniesienia do toczącego sie już postępowania: - art. 61 a § 1 w zw. z art. 123 § 2 w zw. z art 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne zawężanie w zakresie prawnego uzasadnienia postanowienia, istoty postanowień jako narzędzia służącego w ocenie organu rozstrzyganiu jedynie kwestii wpadkowych w sytuacji gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego statuują postanowienie jako narządzie jakim organ posługuje się w zakresie orzekania o wszczęciu i odmowie wszczęcia postępowania a organ stwierdzając, że postanowienia dotyczą jedynie kwestii incydentalnych, sam wskazuje jednocześnie, że postanowieniu wydanemu przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] brak przedmiotu jedynie "incydentalności". - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji gdy brak było ku temu przesłanek ustawowych a SKO winno było utrzymać postanowienie organu I instancji w mocy; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie sprzeczności z prawem wydanego przez organ I instancji orzeczenia w oparciu o przesłankę rzekomego braku podstawy prawnej dla wydania postanowienia, w sytuacji gdy w istocie rzeczy organ I instancji prawidłowo i w granicach prawa rozstrzygnął w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; - art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia, co pozostaje w opozycji do obowiązku działania organu administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; - art. 8 k.p.a. poprzez podjęcie sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia, które obiektywnie rzecz ujmując pozostaje w opozycji do postulatu wzbudzania zaufania społeczeństwa do organu władzy publicznej; Mając na uwadze powyższe wnieśli o uwzględnienie skargi w całości i w związku z tym uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania juzy uwzględnianiu treści zarzutów strony skarżącej oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego cytowanego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś wg kryteriów słuszności. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne. P.S. złożył wniosek o wszczęcie postepowania rozgraniczeniowego odnośnie działki nr ew. 551/66 w Gminie [...] a w uzasadnieniu wskazał na naruszenie interesu społecznego. Opiera swoje żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie administracji. Problematykę rozgraniczenia normuje rozdział 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027). Przepis art. 30 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, iż wójtowie (burmistrz, prezydent) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek. Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne przewidując możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu znacznie ją ogranicza poprzez wskazanie w art. 30 ust. 2 jego przesłanek. Wynika zeń, że postępowanie o rozgraniczenie może być wszczęte z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Oznacza to, że powiazanie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego ze spełnieniem jednej z wskazanych przesłanek wyklucza możliwość uznania organu administracji publicznej co do możliwości wszczęcia tego postępowania. Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób jednoznaczny rozstrzyga formę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, jego wszczęcie zarówno na wniosek jak i z urzędu następuje w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Ustawodawca natomiast nie określił w jakiej formie prawnej organ może odmówić wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Problem ten jest istotny, zważywszy na różnorodne przeszkody natury podmiotowej i przedmiotowej, które mogą nie pozwalać na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, np. w sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem nie przysługuje jej cywilnoprawny tytuł własności do nieruchomości, której granice stały się sporne, albo wniosek dotyczy nieruchomości, co do których niesporny jest przebieg granic, albo rozgraniczenie dotyczy nieruchomości, które nie mają wspólnej granicy, albo jak w przedmiotowej sprawie, wniosek składa osoba nie mająca przymiotu strony a organ stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Zauważyć należy, że wcześniej rozbieżne było orzecznictwo sądów administracyjnych w takich przypadkach, przykładowo uważano, że należy umorzyć postępowanie aż do konieczności skierowania pisma do takiej osoby. Sytuacja uległa zmianie z chwilą, wprowadzenia zmiany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie od dnia 11 kwietnia 2011 r. zmiany k.p.a. weszły w życie i wśród nich dodany został art. 61 a k.p.a. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 k.p.a.). Natomiast, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie przeszkodą do wszczęcia postępowania są przesłanki przedmiotowe, albowiem przepis art. 30 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wykluczył możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w innych przypadkach niż wymienione w tym przepisie. Skoro zatem postępowanie rozgraniczeniowe nie może być wszczęte z urzędu, a brak jest w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne stosownych przepisów określających w jakiej formie należy dokonać odmowy jego wszczęcia zastosowanie mają przepisy art. 61a § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że regulacje ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które mogą regulować normowane nią kwestie odmiennie, lecz jej przepisy stanowią lex specjalis, nie przewidują wyłączenia zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie. Poza tym rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. jest zaskarżalne, tym samym podlega kontroli instancyjnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie to tzw. decyzja kasacyjna, która może być wydana wyłącznie wtedy gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Podsumowując, zarzuty skargi są uzasadnione. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ze względu na charakter rozstrzygnięcia nie orzekano o tymczasowej ochronie, o której mowa w art. 152 p.p.s.a.