II SA/Rz 1040/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących danych zawartych w operacie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi D.M. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zwanego, dalej WINGiK z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutów dotyczących danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego W. w zakresie przebiegu linii granicznej działki nr 1297/1 na odcinku granicy z działką nr 1298/1 oraz błędnie wykazanego punktu granicznego pomiędzy działkami nr 1301, 1302, 1299 i 1302/3. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 201 Or. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. D.M. po zapoznaniu się z operatem opisowo-kartograficznym obrębu W. powstałym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] pod poz. [...], zakwestionowała szerokość działki nr 1297/1 (strona zachodnia) i działki nr 1299 (strona wschodnia). W ocenie zainteresowanej szerokości działek są sprzeczne z dokumentami scaleniowymi, jak i operatami z podziału działki nr 1297 z 1987r. oraz działki nr 1298 z 1989r. Pismem z dnia 21 marca 2012r. D.M. podała między innymi, że wykonawca prac modernizacyjnych nie znalazł "rozwiązania głównego problemu (...), więc zastosował rozwiązanie autorskie", z którym nie może się zgodzić, gdyż jest sprzeczne z sytuacją na gruncie, mapą ewidencyjną z 1974 r. i z 2010 r. Wykonawca swoje argumenty wywiódł ze szkicu polowego nr 75, wykonanego w trakcie scalenia, o który w jego ocenie jest obarczony błędami. Decyzją z dnia [...].04.2012 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odrzuceniu zarzutów dotyczących danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego W. W wyniku rozpatrzenia odwołania D.M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] ponowieni orzekł o odrzuceniu zarzutów dotyczących danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego W. w zakresie przebiegu linii granicznej działki nr 1297/1 na odcinku granicy z działką nr 1298/1 oraz błędnie wykazanego punktu granicznego pomiędzy działkami nr 1301, 1300/2, 1299, 1302/3. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i dokonane w nim ustalenia. Podał, że wykonawca prac modernizacyjnych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] poinformował, że rozprawa administracyjna przeprowadzona na gruncie z udziałem stron nie wniosła nowych i jednoznacznych ustaleń mających skutkować zmianą danych kartograficznych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego W. dla punktów granicznych pomiędzy działkami nr 1297/1 i nr 1298/1 oraz punktu granicznego pomiędzy działkami nr 1301,1302,1299,1302/3. Podnoszone przez D.M. uwagi nie wnoszą do sprawy nowych okoliczności i kwestie te, dotyczące dokumentacji scaleniowej, zatwierdzonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] omówiono w całokształcie uzasadnienia decyzji. Operat scaleniowy zatwierdzony ww. decyzją jest decydującym materiałem źródłowym, co do określenia przebiegu granic działek ewidencyjnych będących przedmiotem rozpatrywanego zarzutu. Wskazał także, że zgodnie z § 82 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Przeprowadzona modernizacja polegała na wykorzystaniu istniejących materiałów źródłowych, jakim jest operat scaleniowy i jednostkowe opracowania, takie jak operaty z podziałów i rozgraniczeń. Analiza procesu powstania materiałów źródłowych i poprawianie tych dokumentów (operatu scaleniowego) nie jest możliwe w procesie modernizacyjnym. Starosta wyjaśnił ponadto, że przeprowadzona w terenie rozprawa administracyjna oparta na wykonanym pomiarze punktów granicznych w obecności zainteresowanych stron wskazuje na istnienie sporu granicznego pomiędzy właścicielami działek nr: 1301, 1300/2, 1302/3 i 1299. Zgodnie z § 39 ww. rozporządzenia, spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji, a w razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiarów stanu posiadania na gruncie. Takimi danymi w rozpatrywanej sprawie jest operat scaleniowy (szkic nr 36 i nr 75) i operaty podziału działek nr 1297 i nr 1298. Granice będące przedmiotem zarzutu zgodnie z zapisem ww. § 39 zostały wykazane na podstawie ww. materiałów źródłowych. D.M. odwołała się od decyzji Starosty J. z dnia [...] maja 2013r., nr [...] kwestionując poprawność danych wynikających z dokumentacji scaleniowej, poprawność ustaleń dokonanych przez biegłego geodetę i wykonawcę modernizacji oraz prawidłowość prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego i dokonanych w nim ustaleń. Skarżąca zakwestionowała także istnienie sporu granicznego. Wymienioną na wstępie decyzją, zaskarżoną w niniejszej sprawie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji W uzasadnieniu wskazał, że w obrębie ewidencyjnym W. zostało przeprowadzone postępowanie scaleniowe zatwierdzone ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...]. Operat scaleniowy wykorzystano podczas przeprowadzonej w 2011 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi W. i opracowaniu mapy ewidencyjnej, a na podstawie współrzędnych punktów załamania granic obliczono powierzchnię działek. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed organem I instancji prowadzonym z wniosku D.M. wykonawca modernizacji dwukrotnie dokonywał analizy dokumentacji scaleniowej i uznał, że brak jest podstaw do zmiany przebiegu granic w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. Za prawidłowe organ II instancji uznał stanowisko organu I instancji, że dokumentacja scaleniowa może stanowić dokumentację źródłową do granic działek pomimo, że może ona nie spełniać wymagań obowiązujących obecnie standardów technicznych, a ewentualne błędy popełnione w ramach wykonanego scalenia gruntów wsi W. dotyczące faktycznego przebiegu granic nie mogą być korygowane przez wykonawcę modernizacji, bowiem przebieg granic działek ustalony w trakcie scalenia zatwierdzono ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Podnoszone wielokrotnie w sprawie stanowisko D.M. o popełnionych w trakcie scalenia błędach i ewentualnych późniejszych ich poprawkach, wobec braku dokumentów potwierdzających zasadność stanowiska skarżącej nie mogło mieć rozstrzygającego wpływu na podjęte w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie. D.M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wskazała, że jej zarzuty dotyczyły zmian wymiarów czołówek działek na boku poligonowym 248 -247 w zmodernizowanym operacie i w tym zakresie wykonawca zmienił dane scaleniowe. Zarzuciła, że decyzja organu I instancji zawiera szereg nieprawidłowości, a mimo to została utrzymana w mocy. Zarzuciła brak ustosunkowania się przez organ II instancji do wielu kwestii: nieprawidłowości podczas rozprawy, braku odpowiedzi na niektóre pisma, wprowadzania w błąd pismami, niewskazania danych prawdziwych, braku oceny czy wykonawca przyjął dane właściwe, braków w dokumentami scaleniowej itp. Wskazała, że dokumentacja scaleniowa zawiera szereg błędów, a mimo to na podstawie tej obarczonej błędami dokumentacji dokonano zmian podczas modernizacji operatu. Zarzuciła, że brak jest dokumentu scaleniowego na podstawie którego zmieniono "czoło" działki 1297/1 z 6,1 m na 5,6 m, a operat podziału nadał jej 6,15 m. (wykonawca zmienił ten wymiar na podstawie złej interpretacji "błędów" ze szkicu 75). Błędy można było wykluczyć analizując sprawozdanie techniczne i fazę procesu scaleniowego tzw. "ustawki", bo tam dokonano najistotniejszych zmian. Czołówki przyległe do punktu uznanego za sporny mają podwójne dane; na gruncie, w operacie podziału, na pierworysie wynoszą 19,5 m i 22,3 m, natomiast na szkicu polowym 75 i 36 wynoszą 18,7 m i 23 m. Jest to niezrozumiałe, skoro szkic 36 jest pochodną pierworysu. Nie dokonano wyjaśnienia tych rozbieżności, a braki w dokumentacji scaleniowej nie są tu uzasadnieniem. Ważnym faktem jest, że przy wymiarach 19,5 i 22,3 m zachowano powierzchnie poscaleniowe obu działek, a przy wymiarach 18,7 i 23 m zmniejszono powierzchnię jej działki o 1 a, a powiększono powierzchnię sąsiedniej działki o 1 a. Jej zdaniem brak jest w niniejszej sprawie sporu granicznego oraz brak jest uzasadnienia w decyzjach obu instancji. Zarzuciła organowi, że nie uwzględnił jej prośby o sprawdzenie oryginałów dokumentacji geodezyjnej pod kątem błędów, fałszowania danych i braków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obecna na rozprawie skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w zakresie wyżej przedstawionym Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Zgodnie z treścią art. 63 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. odwołanie stanowi podanie, które w przypadku wniesienia go do organu w formie pisemnej powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wnoszącego podanie składane pisemnie gwarantuje bowiem, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnoszącą podanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1770/04, Baza Orzeczeń LEX nr 175366). Postępowanie odwoławcze w rozpoznawanej sprawie wszczęto na skutek odwołania z dnia 28 maja 2013 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie odrzucenia zarzutów dotyczących danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obr. ewidencyjnego W. w zakresie przebiegu linii granicznej działki nr 1297/1 na odcinku granicy z działką nr 1298/1 oraz błędnie wykazanego punktu granicznego pomiędzy działkami nr 1301, 1302, 1299 i 1302/3. Z nagłówka odwołania wynika, że zostało wniesione przez D.M. i W.M. Odwołanie jest podpisane tylko przez D.M. natomiast brak pod odwołaniem jest podpisu W.M. Stwierdzić, więc należy, że odwołanie posiada braki formalne, które nie zostały usunięte przez organ II instancji, a organ rozpoznał tylko odwołanie D. M. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie ( w tym przypadku odwołanie) nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ II instancji nie przedsięwziął działań opisanych ww. przepisie poprzez wezwanie o uzupełnienie braku poprzez uzupełnienie podpisu pod odwołaniem podpisu przez W.M. W ustalonych okolicznościach sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano przedwcześnie, a opisane naruszenia prawa wyczerpują dyspozycję art. 7 i art. 77 k.p.a. wobec braku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. czyli naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na prawidłowe ustalenie kręgu stron wnoszących odwołanie. Na tej podstawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Z tych przyczyn Sąd nie mógł przeprowadzić oceny merytorycznej zarzutów skargi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia wyroku. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, gdyż pomimo prawidłowego pouczenia (wezwanie z dnia 18 października 2013 r. – karta akt sądowych nr 8) o przysługującym prawie z art. 210 p.p.s.a., skarżąca do czasu zamknięcia rozprawy nie złożyła stosownego wnioksu. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podejmie czynności mające na celu usunięcia braków formalnych odwołania opisanych w uzasadnieniu wyroku.