II SA/Sz 1128/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014r. sprawy ze skargi D. Z. i J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [,...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...]r Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. Z. i J. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 17.04.2013 r., doręczonym w dniu 24 kwietnia 2013 r., Wójt Gminy zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z postępowaniem prowadzonym na rzecz D. i J. Z. W dniu [...] r., wymieniony organ wydał postanowienie, którym nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą, zlokalizowanej na terenie działki numer [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Powołując się na przepisy art. 106 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) działający z upoważnienia Zarządu Powiatu Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych wskazał, iż wnioskowane uzgodnienie dotyczące zapisu w punkcie 4.1 projektu decyzji o treści: "dostęp do drogi publicznej - z drogi powiatowej, oznaczonej dz. nr [...] oraz z drogi stanowiącej własność gminy oznaczonej dz. nr [...] poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną dz. nr [...]" nie zasługuje na akceptację. Uzasadniając swoje stanowisko organ uzgodnieniowy wskazał, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zapewnienia, że teren, którego ona dotyczy, ma dostęp do drogi publicznej (art. 61, ust. 1, pkt 2). Nie nakazuje jednak zarządzającemu wydania zgody na zjazd, ani też nie narzuca jego lokalizacji. Wydanie takiej zgody reguluje art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiąc, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Droga powiatowa jest drogą układu podstawowego, o dużym natężeniu ruchu i spełnia ważną rolę w istniejącym systemie komunikacji. Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) § 9 ust. 1, pkt 4 tego rozporządzenia nakazuje ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Ustawodawca przyznał zatem prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponieważ sprowadza się ona w istocie do ochrony życia i zdrowia użytkowników dróg, odpowiadając interesowi społecznemu - winna mieć pierwszeństwo przed indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. W bezpośredniej bliskości działek numer [...] stanowiących planowaną drogę wewnętrzną istnieją już dwa zjazdy: do działki numer [...] (w odległości 34 m) i do drogi na działce numer [...] (w odległości 60,0 m). Wykonanie dodatkowego zjazdu wiąże się z koniecznością kolejnego przerwania ciągłości ścieżki pieszo - rowerowej na działce numer [...], co niewątpliwie stanowi obniżenie jej parametrów komunikacyjnych. Koniecznym będzie także wykonanie nowego przejazdu przez tory kolejowe (działka nr [...]) na których planowane jest uruchomienie drezynowego ruchu turystycznego. Budowa dodatkowego zjazdu bezsprzecznie pogarsza warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego - tak samochodowego jak pieszego i rowerzystów, oraz planowanego ruchu drezynowego. Skomunikowanie projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej (18 działek budowlanych) z drogą publiczną jest obecnie zapewnione poprzez istniejący zjazd na drogę wewnętrzną (działka nr [..] ), dalej drogę gminną na działce nr [...] i projektowaną drogę wewnętrzna na działkach nr [...], spełniając warunki rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Rozwiązanie to zapewnia dostęp do drogi publicznej bez konieczności budowy nowego zjazdu i przecinania ścieżki pieszo-rowerowej. Na powyższe postanowienie D. Z. wniósł zażalenie, w którym podniósł, iż się z nim nie zgadza. Wcześniej bowiem, tj. przed podziałem działki [...] ten sam organ uzgodnił warunki zabudowy dla tego terenu, godząc się na nowy zjazd w miejscu wskazanym w projekcie niniejszej decyzji. Odpowiednio do tego podjął działania inwestycyjne związane z podziałem działek i ich zabudową, z uwzględnieniem warunków zawartych w decyzji z dnia [...]r. nr [...] wydanej w oparciu o uzgodnienie z Zarządem Dróg Publicznych z dnia [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych stwierdzając, iż zostało ono wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty zażalenia nie zasługiwały na uwzględnienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Przedmiotem uzgodnienia jest ta część decyzji, w której ustalone zostają warunki obsługi w zakresie komunikacji. Warunki te w przypadku większości inwestycji polegają na określeniu sposobu dostępu do drogi publicznej (§ 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy). Oznacza to, że od zarządcy drogi zależy, czy i na jakich warunkach, możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji ze znajdującą się w pasie drogowym drogą publiczną. W niniejszej sprawie, organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji pod względem obsługi komunikacyjnej z przyległej drogi powiatowej odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na przepis § 9 ust 1 pkt 5 in fine rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Sformułowane przez organ uzgadniający argumenty, stanowiące podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji w kształcie zaproponowanym przez organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy, uznać należy za uzasadnione. Zgodnie ze stanowiącą załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy mapą, stanowiąca przedmiot zainwestowania działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...](działki nr [...]). Dłuższym bokiem działka ta przylega również do działki nr [...], mającej charakter drogi wewnętrznej, stanowiącej dojazd do działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że dostęp do drogi publicznej może być realizowany w sposób pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Nie ma przy tym znaczenia czy droga taka jest działką rolną, czy posiada inny charakter, jeśli tylko może ona być wykorzystywana dla zapewnienia przejścia lub przejazdu do drogi publicznej. Tym samym uznać należy, że stanowiąca przedmiot inwestycji nieruchomość może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną - działkę nr [...], poprzez drogę gminną (dz. nr [...]) i dalej przez drogę wewnętrzną - do drogi powiatowej (dz. nr [...]) Wobec powyższego, z uwagi na przeszkody wynikające z zasad sytuowania zjazdów z dróg publicznych kategorii Z, rozstrzygniecie organu uzgadniającego jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z § 9 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m, a na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Uznać zatem należy, iż zgodnie z powyżej wskazanym przepisem najmniejsza dopuszczalna odległość pomiędzy zjazdami na drogę powiatową na terenie zabudowanym może wynosić 150 metrów. Z twierdzeń organu uzgadniającego oraz dołączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, iż odległość pomiędzy już istniejącymi w sąsiedztwie zjazdami do przedmiotowej drogi powiatowej wynosi 94 metry (34 m w stronę działki nr [...] i 60 m w stronę działki nr [...]). W ewidentnej sprzeczności z § 9 ust 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia stałoby zatem umiejscowienie kolejnego zjazdu na drogę powiatową pomiędzy wskazanymi istniejącymi zjazdami. Tym bardziej, że teren inwestycji posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej znajdującej się na działce nr [...], a dalej - poprzez drogę na działce [...]- dostęp do drogi powiatowej. Odnosząc się do wynikających z treści zażalenia inwestora argumentów wskazujących na uprzednie uzgodnienie zjazdu z terenu inwestycji na drogę powiatową organ odwoławczy wskazał, iż obszar ten nie jest w istocie tożsamy z terenem inwestycji stanowiącym obecnie przedmiot ustaleń w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Uprzednio wydane postanowienie [...] r. dotyczyło inwestycji planowanej na działkach nr [...]. Obecne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się natomiast dla inwestycji planowanej na działce nr [...]. Zgodnie z art. 63 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu, decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (...). Wyznacznikiem więc tożsamości sprawy w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tożsamość terenu zainwestowania określonego przez wnioskodawcę. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się w sposób jednolity, iż teren inwestycji określony dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy może być wskazany przez inwestora w sposób dowolny, np. poprzez określenie numerów ewidencyjnych działek gruntu bądź parametrów umożliwiających wyznaczenie obszaru z większego terenu. Najpowszechniej stosowanym jest wyznaczanie obszaru inwestycji w postaci konkretnych działek ewidencyjnych. W związku z powyższym nie można uznać, że w przytoczonym przez skarżącego postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] teren inwestycji był tożsamy z obecnie wskazywanym przez skarżącego teren inwestycji w postaci działki nr [...]. W przedmiocie warunków zabudowy działki nr [...] toczy się całkowicie nowe, niezależne od poprzedniego, postępowanie administracyjne, w którym organy nie są związane ustaleniami poczynionymi w postępowaniu prowadzonym dla terenu działek nr [...]. Powyższe postanowienie D. i J. Z., działając przez pełnomocnika adw. R. O., zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu: - naruszenie art. 7, 77, 78, 107 k.p.a. poprzez rozpoznanie przedmiotowej sprawy w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny, a mianowicie poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył działki odmiennej aniżeli ta, której dotyczyło postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy wydane w dniu [...], w sytuacji gdy działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], dla której to przywołanym postanowieniem uzgodniono wcześniej projekt decyzji o warunkach zabudowy, a następnie taką decyzję wydano (Decyzja nr [...]r.), - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestnika do władzy publicznej, a mianowicie odmienne rozpoznanie sprawy w oparciu o tożsamy stan faktyczny, który nie uległ zmianie, a jedynie - zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia [...] - dokonano podziału działek objętych wcześniejszą decyzją o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, - naruszenie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie postanowienia o nie uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy w terminie przekraczającym 2 tygodnie od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, a zatem po terminie określonym w ustawie, którego upływ skutkuje uznaniem uzgodnienia za dokonane. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Zarządu Dróg Powiatowych w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przyznając, że zarzut wydania postanowienie przez organ pierwszej instancji z przekroczeniem terminu jest zasadny, gdyż projekt decyzji Zarząd Dróg Powiatowych otrzymał w dniu 24.04.2013 r. (prezentata na piśmie skierowanym do Zarządu Dróg), w związku z czym w tym dniu organ uzgadniający podjął postępowanie polegające na uzgodnieniu przedłożonego projektu, wobec czego termin dla organu na zajęcie stanowiska w sprawie przedstawionego projektu decyzji upływał z końcem 07.05.2013 r. Postanowienie w tej sprawie Zarząd Dróg Powiatowych wydał w dniu [...] r., a zatem po upływie dwutygodniowego terminu. Upływ dwutygodniowego terminu na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający skutkuje uzgodnieniem projektu przedstawionej do uzgodnienia decyzji, niezależnie od później wydanego postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji, które w tej dacie było już bezprzedmiotowe. Kolegium nie może jednak w niniejszej sprawie skargowej zastosować autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenie art. 7, 77, 78, 107 k.p.a., art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skargę uznać należało za zasadną. W szczególności trafny okazał się zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z obowiązującą w dacie wydania zaskarżonego postanowienia treścią tego przepisu, uzgodnienia, o którym mowa w ust. 4 tego przepisu, (w tym wskazanego w pkt 9 uzgodnienia treści decyzji o warunkach zabudowy obszarów przyległych do pasa drogowego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi) dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zatem po upływie wskazanych 2 tygodni organ uzgadniający, jakim jest Powiatowy Zarząd Dróg, nie mógł wydać postanowienia odmawiającego uzgodnienia, które jest w tej sytuacji sprzeczne ze skutkami milczenia organu uzgadniającego, wynikającymi z mocy prawa. Jego wydanie stanowi ewidentne naruszenie cytowanego wyżej przepisu, mające wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem organu I instancji, który w tej sytuacji winien zakończyć postępowanie uzgodnieniowe z uwzględnieniem treści przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparto na art. 152, zaś w pkt III na art. 200 i 205 P.p.s.a.