II SA/Gd 842/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z 24 lipca 2012 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie 1. wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 24 lipca 2012 r. Wójt Gminy ustalił wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 1.920 złotych dla właściciela nieruchomości - działki nr [...], położonej w miejscowości R. – J. J. w związku ze wzrostem wartości tej nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej. Podstawą wyliczenia opłaty był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 29 lutego 2012 r., wskazujący wzrost wartości działek gruntowych na terenie objętym uzbrojeniem w sieć kanalizacyjną. Opłata adiacencka, zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie udziału właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, stanowiła 25% wzrostu wartości nieruchomości, wykazanego w operacie. Odwołanie J. J. od powyższej decyzji wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 7 sierpnia 2012 r.. Wskazano w nim na szereg nieprawidłowości dotyczących wyceny zawartej w operacie szacunkowym. W odpowiedzi na odwołanie Wójt Gminy poinformował odwołującego się, iż 15 października 2012 r. został sporządzony operat szacunkowy, stanowiący oszacowanie wzrostu wartości rynkowej prawa własności działki nr [...] w R. po uzbrojeniu w sieć kanalizacji sanitarnej. Wycena została sporządzona indywidualnie dla działki stanowiącej własność odwołującego. Ponieważ operat ten nie zawierał odmiennych wyliczeń w zakresie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, odwołanie J. J. zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją z dnia 7 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do zakwestionowanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Skargę od decyzji organu odwoławczego wywiódł J. J., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania. Skarżący podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 156 i 159 tej ustawy w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich niezastosowanie. Ponadto wnoszący skargę zarzucił naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, wskazując art. 6,7,8,9,10,11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez prowadzenia postępowania w sprawie w sposób podważający zaufanie obywatela do władzy publicznej i oparcie decyzji na błędnym operacie szacunkowym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej może zostać wydana jedynie po uzyskaniu obligatoryjnego dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 u.g.n.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie dowód w postaci operatu szacunkowego z dnia 29 lutego 2012 r. nie mógł stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż sporządzono go łącznie dla większej ilości działek gruntowych, przez co był on niemiarodajny. Natomiast operat z dnia 15 października 2012 r. nie mógł stanowić dowodu w sprawie, gdyż został sporządzony już po wydaniu decyzji przez Wójta Gminy (24 lipca 2012 r.). W konsekwencji, zdaniem skarżącego, decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie została wydana bez wcześniejszego uzyskania jedynego i zarazem obligatoryjnego dowodu w sprawie, a tym samym nie powinna zostać utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Ponadto skarżący wskazał, iż w dniu 20 października 2012 r. minął 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.) w związku z czym postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż operat szacunkowy z dnia 29 lutego 2012 r., na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję Wójta Gminy, spełniał wymogi stawiane dla tego dowodu, zaś operat z dnia 15 października 2012 r. miał na celu jedynie jego uszczegółowienie. Sporządzenie operatu dla większej ilości nieruchomości, choć nieprawidłowe, nie miało zdaniem organu odwoławczego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu przedawnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż trzy letni termin do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką dotyczy organu pierwszej instancji i w przedmiotowej sprawie został zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej zwana: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpatrując skargę jest związany granicami sprawy, nie zaś zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Inaczej mówiąc, sąd ten ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet, gdy właściwy zarzut nie został podniesiony w skardze, nie będący przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Spór między skarżącym a organami administracji obu instancji, które podejmowały decyzje administracyjne w niniejszej sprawie, sprowadza się do ustalenia, czy w postępowaniu uzyskano w pełni wartościowy dowód w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który mógł następnie stanowić podstawę wyliczenia opłaty adiacenckiej. Nie ulega przy tym wątpliwościom, iż zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., nr.102 poz. 651; dalej zwaną: u.g.n.) ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, zaś zgodnie z ust. 1a tego przepisu ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Fakt wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową infrastruktury technicznej, stanowiący przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 1 u.g.n.), zawsze musi zostać udowodniony w toku postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, czyli opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Sporządzenie takiego operatu jest więc konieczne (por. kom. do art. 146 u.g.n. [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. II, C.H. BECK 2011). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), dokonał w dalszej kolejności oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy administracji obu instancji. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Ten ostatni przepis daje organowi administracyjnemu uprawnienia autokontrolne, jednak tylko w przypadku, kiedy zachodzą wskazane w nim okoliczności. Kontrola ta jest przy tym ograniczona do zbadania prawidłowości decyzji w świetle żądań i zarzutów strony zawartych w odwołaniu, ocenianych na podstawie materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną decyzji nieostatecznej (zob. kom. do art. 132 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX 2013). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym w pełni wyrażony w orzecznictwie pogląd, iż: "Postępowanie dowodowe nie jest prowadzone przez organ w wypadku art. 132 k.p.a.. W tym postępowaniu organ I instancji podejmuje następujące czynności procesowe: zawiadamia strony o wniesieniu odwołania, następnie ustala czy może skonsumować kompetencję do samokontroli decyzji - ustala zatem łączne wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 132 § 1 k.p.a. W ramach samokontroli decyzji organ administracji najpierw musi dokonać kontroli własnego postępowania, jakie przeprowadził przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Powinien ponownie rozpoznać sprawę i ustalić, czy stanowisko zajęte poprzednio w danej sprawie może być zmienione czy nie. W kolejnej fazie powinien skonfrontować to swoje stanowisko z żądaniem stron wyrażonym w odwołaniu. Jeżeli organ ustali, że nie może wzruszyć własnej decyzji - bowiem przesłanki z art. 132 §112 k.p.a. nie zostały spełnione to w terminie 7 dni powinien przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi II instancji" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., VI SA/Wa 2184/05, LEX nr 227779). Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, iż termin 7-dniowy wskazany w art. 133 k.p.a. jest terminem zawitym - po jego upływie organ może jedynie podjąć czynność materialno-techniczną polegającą na przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., II OSK 199/10, LEX nr 1138033). W tym zakresie należy zwrócić uwagę na fakt, że w dniu 7 sierpnia 2012 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Wójta Gminy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 lipca 2012 r., w której ustalono wysokość opłaty adiacenckiej. Po analizie tego odwołania organ pierwszej instancji pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. powiadomił wnoszącego odwołanie J. J., iż "łączna wycena 79 nieruchomości dokonana w jednym operacie szacunkowy nie jest prawidłowa", dlatego zachodzi konieczność ponownego oszacowania wartość nieruchomości należącej do skarżącego. Tym samym Sąd stwierdza, iż organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a. i 133 k.p.a. przeprowadził z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe w trybie autokontroli. Naruszenie to miało z pewnością istotny wpływ na wynik sprawy. Wójt Gminy potraktował bowiem operat szacunkowy z dnia 15 października 2012 r. jako swoiste potwierdzenie wcześniejszego, błędnego operatu szacunkowego z dnia 29 lutego 2012 r. i dopiero w dniu 29 października 2012 r., a więc po prawie trzech miesiącach od wniesienia odwołania, przekazał je wraz z aktami do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Należy podkreślić, iż w przypadku, gdyby organ pierwszej instancji postępował zgodnie z procedurą wskazaną w art. 132 i 133 k.p.a., musiałby przekazać swoją decyzję z dnia 24 lipca 2012 r. do organu odwoławczego bez uzyskiwania kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, co w konsekwencji powinno prowadzić do jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na wady operatu szacunkowego z dnia 29 lutego 2012 r.. Rozpatrując odwołanie J. J. od decyzji Wójta Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło opisanego wyżej błędu w postępowaniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył natomiast, czego dowodzi treść uzasadnienia jego decyzji z dnia 7 października 2013 r., iż z uwagi na objęcie operatem szacunkowy z dnia 29 lutego 2012 r. znacznej ilości nieruchomości, nie było możliwe dokładne dokonanie prawidłowej wyceny działki nr [...], będącej własnością J. J.. Następnie organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż ocenę taką umożliwia operat z dnia 15 października 2012 r., sporządzony już tylko dla tej działki gruntowej, by w konkluzji stwierdzić, iż ostatecznie pozytywnie ocenia operat szacunkowy, bez wskazania, o który z tych dwóch dokumentów w rzeczywistości chodzi. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ jednoznacznie wskazał, że podstawę ustalenia opląty adiacenckiej stanowił operat z 29 lutego 2012 r., który przez organy obu instancji został uznany za wadliwy. W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne, co stanowi jego zasadę ogólną. Istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu pod adresem decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie, mając przy tym możliwość orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Należy jednak zwrócić uwagę na treść art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd orzekający uznaje przy tym za własny pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1004/12, LEX nr 1348407). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie kwestię ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nie mogło oprzeć się na operacie szacunkowym z dnia 29 lutego 2012 r., mimo że na ten dowód organ odwoławczy wskazuje w odpowiedzi na skargę, podnosząc, że operat z dnia 15 października 2012 r. stanowi jedynie uszczegółowienie pierwszego operatu. Rzecz jednak w tym, że operat z dnia 29 lutego 2012 r. nie mógł w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowić wartościowego dowodu w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ nie indywidualizował w wymagany sposób działki skarżącego. Zgodzić się trzeba bowiem z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny: "Skoro stanowiący podstawę do ustalania opłat adiacenckich przepis ań. 146 ust 1 i 3 u.g.n. stanowi, iż ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to dla prawidłowego ich zastosowania musi mieć miejsce prawidłowe i rzetelne ustalenie wartości, o których mowa w tych przepisach, a ponadto skoro przepis art. 150 tejże ustawy stanowi, iż w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, a decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej odnosi się do konkretnej nieruchomości, to wycena ta musi być realna i musi indywidualizować każdą z wycenianych działek" (wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 1095/10, LEX nr 990143). W konsekwencji należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoją decyzję mogło oprzeć jedynie na operacie szacunkowym z dnia 15 października 2012 r., dopuszczając ten dowód w toku ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy. Takie działanie nie stanowiło jednak dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.). Opierając się na drugim, prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowy organ odwoławczy w rzeczywistości przeprowadził postępowanie dowodowe w zastępstwie organu pierwszej instancji, naruszając art. 136 k.p.a. To zaś było równoznaczne z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., gdyż faktycznie postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, sprowadzające się pod względem dowodowym do uzyskania dowodu z odpowiedniego operatu szacunkowego, odbyło się przed organem odwoławczym. Tym samym strona została pozbawiona możliwości kwestionowania w drodze odwołania dowodu, który w praktyce decyduje o wysokości opłaty adiacenckiej, jaką musi ponieść. Powyżej wskazane naruszenia przepisów prawa procesowego, mające niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decydujące o błędnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w konsekwencji musiały doprowadzić również do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 1 i 1 a u.g.n., mającego wpływ na wynik sprawy. Przepis ten, jak wskazano już powyżej, przewiduje, iż ustalenie opłaty adiacenckiej, a więc wydanie decyzji w tym przedmiocie, następuje po wcześniejszym uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie zarówno decyzja Wójta Gminy jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z przyczyn wskazanych powyżej, mogła opierać się jedynie na pierwszym operacie szacunkowym z dnia 29 lutego 2012 r. Ta zaś opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie indywidualizowała w wymagany sposób nieruchomości, dla której była sporządzona, co stwierdził zarówno Wójt Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Próba korekty tego uchybienia poprzez oparcie się na operacie szacunkowym sporządzonym już po wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stanowiła zdaniem Sądu naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n., gdyż w rzeczywistości nie wykazano w sposób zgodny z prawem wzrostu wartości nieruchomości, od którego uzależniona jest możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł w punkcie I wyr. o uchyleniu nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ale również utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy z dnia 24 lipca 2012 r. Sąd administracyjny nie mógł natomiast zgodnie z żądaniem skarżącego orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego toczącego się w trybie przepisów k.p.a., gdyż możliwości takiego rozstrzygnięcia ustawodawca nie przewidział w art. 145 p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi musiało być również orzeczenie w punkcie drugim wyr. na podstawie art. 152 p.p.s.a o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2013 r. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczona na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wójt Gminy, rozpoznając sprawę ponownie w wyniku uchylenia przedmiotowych decyzji, będzie miał na względzie treść art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa wart. 154. Ponadto organ musi respektować treść art. 145 ust. 2 tejże ustawy stanowiący, iż wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Na koniec Sąd zwraca uwagę, że regułą winno być, iż korzystanie z nowowybudowanego urządzenia infrastruktury jest możliwe po przekazaniu inwestycji przez wykonawcę inwestorowi, jednak za moment stworzenia warunków, o jakich mowa w tym przepisie, można uznać także chwilę wcześniejszą, np. rzeczywiste rozpoczęcie korzystania z tych urządzeń (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2006 r., II SA/Gd 169/04, LEX nr 235205).