I SA/Wa 1187/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skarg H. U. i A. U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. decyzją z dnia [...] maja 1970 r. nr [...] orzekło o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa rolnego bez zabudowań o powierzchni [...] ha, składającego się z działek nr [...], położonego w O., stanowiącego własność W. U. i spadkobierców. Jak podano w decyzji na wniosek właścicieli pozostawiono im własność części gospodarstwa o pow. [...] ha wraz z budynkami, oznaczoną działkami nr [...], w O. oraz działki nr [...] położonej w T.. Pismem z dnia 17 kwietnia 1991 r. W. U. i A. U. zwrócili się do Wojewody [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] maja 1970 r. jako rażąco naruszającej prawo. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] maja 1970 r. uznając, że brak wypłaty przyznanego świadczenia nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy decyzja taka została wydana zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami prawa, natomiast roszczenia o dokonanie wypłaty świadczeń pieniężnych są odrębną sprawą i winny być kierowane do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Od wskazanej decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1994 r. odwołanie wniósł A. U. Po jego rozpatrzeniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (czyli po ponad 18-tu latach) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skoro w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, związanych z prawem jej właściciela do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W związku z tym postępowanie przed Wojewodą [...] było bezprzedmiotowe, gdyż nie był on właściwy do rozpatrzenia wniosku. Następnie pismem z dnia 26 listopada 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, materiałami oraz o prawie zgłoszenia żądań, stosowanie do art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku A. U. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] maja 1970 r., nr [...]. Minister ustalił, że następcami prawnymi dawnych właścicieli gospodarstwa rolnego są obecnie H. U. oraz A. U. (akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2012 r. rep. [...] nr [...]). Ustalił również, że obecnie przedmiotowe gospodarstwo rolne stanowi działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...]; nr [...] i [...] z obrębu [...]; nr [...],[...] z obrębu [...]; nr [...] z obrębu [...]. Działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowią własność Skarbu Państwa. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność P. U. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność Z. P. oraz D W.. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność P. D. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność W. G. oraz G. G. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność E. sp. z o.o. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność Miasta O. Materialno-prawną podstawę decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] maja 1970 r. stanowił art. 13 i 14 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15 ze zm.). Zgodnie z art. 13 tej ustawy państwo na wniosek rolnika może przejąć na własność część nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli obszar tej części obejmuje co najmniej 5 ha użytków rolnych. W zamian za przekazaną część nieruchomości przysługuje rolnikowi ekwiwalent w formie comiesięcznych wpłat do Banku Rolnego w wysokości 50% kwot wymienionych w art. 5 ustawy. Wpłaty te ustają w razie śmierci rolnika (art. 14 ust. 1 ustawy). Łączna suma wpłat nie może przekraczać kwoty, którą określi Rada Ministrów (art. 14 ust. 2 ustawy). Środki gromadzone na bankowym rachunku po pokryciu należności na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej rolnik bądź jego następcy prawni mogą wydatkować wyłącznie na cele inwestycyjne (art. 14 ust. 3 ustawy). Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. działało na wniosek W. U. [powinno być W. U., a więc dalej używana forma męska również jest nieprawidłowa] z dnia [...] lipca 1969 r. który wskazał, że nie jest w stanie zagospodarować całego gospodarstwa ze względu na podeszły wiek i zmuszony jest wyzbyć się 8 ha ziemi bez zabudowań. Wola przekazania przedmiotowych nieruchomości na rzecz Państwa wyrażona przez W. U. nie została po jego śmierci zakwestionowana przez jego następców. W szczególności z dokumentów nie wynika aby następcy prawni W. U. podejmowali działania interwencyjne przed organami wyższych instancji z tytułu przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa stosownie do treści pouczenia. Kwestionowana decyzja odpowiada art. 14 oraz innym przepisom ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów kierowanych przez wnioskodawców pod adresem przedmiotowej decyzji Minister wyjaśnił, że wypłata świadczeń jest kwestią następczą w stosunku do wydanej decyzji. Bez wpływu na ważność przedmiotowej decyzji pozostaje to, że zgodnie z twierdzeniami wnioskodawców, świadczenia przyznane w/w decyzją nie były faktycznie wypłacane. A. U. i H. U. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. Kwestionując tę decyzję wskazali, że W. U. skierowała do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. wniosek o sprzedaż 8 ha gruntów rolnych, a nie o ich przejęcie. Podnieśli również, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. nie została wykonana "w części odprowadzania i zabezpieczenia na rzecz W. U. oznaczonej renty". Po rozpatrzeniu tych wniosków Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu Minister na podstawie akt sprawy stwierdził, że z przekazanej części gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha ustalono obszar [...] ha przeliczeniowych użytków rolnych. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa, Państwo na wniosek rolnika mogło przejąć na własność część nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli obszar tej części obejmował co najmniej 5 ha użytków rolnych. Z kolei art. 14 tej ustawy stanowił, że w zamian za przekazaną część nieruchomości przysługiwał rolnikowi ekwiwalent w formie comiesięcznych wpłat do Banku Rolnego w wysokości 50% kwot wymienionych w art. 5 ustawy. Art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowił z kolei, iż rolnikowi przekazującemu nieruchomości obejmujące powyżej 6 do 7 ha przeliczeniowych użytków rolnych przysługiwała comiesięczna, dożywotnia kwota w wysokości 900 zł. Wpłaty do Banku Rolnego ustawały w razie śmierci rolnika. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego faktu, że W. U. zwróciła się o sprzedaż części gospodarstwa rolnego, a nie o przekazanie jej na własność Państwa, co doprowadziło, w ocenie wnioskodawców "do zawłaszczenia gruntu całkowicie za darmo", gdyż "podmiot przejmujący grunt nigdy nie wykonał własnej decyzji w części odprowadzenia i zabezpieczenia na rzecz W. U. oznaczonej przez siebie renty" Minister wskazał, że we wniosku W. U. faktycznie zwróciła się do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z propozycją sprzedaży części gospodarstwa rolnego. Z uzasadnienia tego wniosku wynika, że W. U. nie była w stanie uprawiać całości gospodarstwa rolnego z uwagi na podeszły wiek. W związku z powyższym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. prawidłowo zakwalifikowało pismo W. U. z dnia [...] lipca 1969 r. jako wniosek o przejęcie części gospodarstwa rolnego w zamian za ekwiwalent w formie comiesięcznych wpłat do Banku Rolnego. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że doprowadzono "do zawłaszczenia gruntu całkowicie za darmo". W dniu wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. nabycie gospodarstwa rolnego przez Państwo mogło nastąpić w drodze decyzji administracyjnej na podstawie wniosku właściciela o przekazaniu gospodarstwa rolnego. W. U. składając swój wniosek o przekazanie części gospodarstwa rolnego świadomie zwróciła się do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O., organu właściwego do orzekania w tego typu sprawach. Wobec powyższego przejęcie przedmiotowego gruntu nastąpiło zgodnie z wolą właścicielki nieruchomości rolnej. Jeśli zaś chodzi o zarzut niewykonania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. w części "odprowadzania i zabezpieczenia na rzecz W. U. renty" Minister podkreślił, iż wypłata świadczeń stanowi kwestię następczą w stosunku do zaskarżonej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] maja 1970 r. i nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego. Roszczeń o wypłatę świadczeń wynikających z kwestionowanej decyzji można natomiast dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. U. i A. U., przy czym skarga A. U. została zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 1188/13. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2013 r., I SA/Wa 1188/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z obydwu skarg – w trybie art. 111 § 1 p.p.s.a. – pod sygn. I SA/Wa 1187/13. Obydwie skargi są jednobrzmiące i skarżący zarzucają w nich, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na to, że zawiera nieuzasadnione, nie poparte dowodami twierdzenie, jakoby złożona przez W. U. oferta sprzedaży części gospodarstwa miała być prośbą o przekazanie tegoż gospodarstwa za inne ekwiwalenty lub bez ekwiwalentu. Ponadto pomija i lekceważy kontekst represji komunistycznych przez ustawiczne aresztowania i nadmierne, niewykonalne "domiary podatkowe", stosowane przez ówczesne władze wobec W. U. w formie dokuczliwych szykan za jej odmowę przystąpienia do "spółdzielni produkcyjnej". Pomija i lekceważy też fakt, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. nie wykonało, a z charakteru jego dalszego postępowania wynika, że nigdy nie zamierzało wykonać, własnej decyzji w części przyrzeczonej rekompensaty za część gruntu zawłaszczoną, według własnego "wyliczenia", zupełnie bezpodstawnie. Wszystko to prowadzi do istotnego naruszenia konstytucyjnego prawa do poszanowania własności prywatnej. W związku z powyższym skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skargi zasługiwały na uwzględnienie. Jak zauważył organ nadzoru, podstawę prawną decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] maja 1970 r. stanowił art. 13 i 14 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15 ze zm.) – dalej: ustawa z 24 stycznia 1968 r. Zgodnie z art. 13 tej ustawy "Państwo na wniosek rolnika może przejąć na własność część nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli obszar tej części obejmuje co najmniej 5 ha użytków rolnych." Natomiast z art. 14 wynikało między innymi, że w zamian za przekazaną część nieruchomości przysługuje rolnikowi ekwiwalent w formie comiesięcznych wpłat do Banku Rolnego w wysokości 50% kwot wymienionych w art. 5. Wpłaty te ustają w razie śmierci rolnika (ust. 1), a ponadto środki gromadzone na bankowym rachunku po pokryciu należności na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej rolnik bądź jego następcy prawni mogą wydatkować wyłącznie na cele inwestycyjne (ust. 3). W punkcie 4 decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] maja 1970 r., będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, rozstrzygnięto, że "Przyjmuje się obszar [...] ha przeliczeniowych do wyznaczenia renty." Renta zaś przysługiwała tylko za przejęcie całego gospodarstwa rolnego (art. 1 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r.), po spełnieniu warunków z art. 5 ust. 1 tej ustawy. Za przejęcie części gospodarstwa rolnego przysługiwał ekwiwalent w formie comiesięcznych wpłat, z ograniczonymi możliwościami ich wykorzystania (art. 14 ust. 1 i 3 ustawy). I choć należy przyjąć, że sama treść punktu 4 nie przesądzała o charakterze świadczenia ani o jego wysokości – to bowiem mogło być przedmiotem osobnej decyzji właściwego organu prezydium powiatowej rady narodowej (zob. § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie rent i innych świadczeń pieniężnych z tytułu przekazania nieruchomości rolnych na własność Państwa, trybu postępowania przy przejmowaniu tych nieruchomości oraz trybu wykonywania prawa pierwokupu w stosunku do budynków) – warunki przejęcia części gospodarstwa rolnego odbiegały w sposób znaczący od ewentualnych warunków sprzedaży. Nie można w takiej sytuacji przyjąć, jak uczynił to organ nadzoru, że ofertę sprzedaży części gospodarstwa rolnego, zawartą w piśmie W. U. z dnia [...] lipca 1968 r., należy traktować jako wniosek o przejęcie części gospodarstwa, w trybie ustawy z 24 stycznia 1968 r. Po pierwsze, w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na to, że taka właśnie była rzeczywista wola wnioskodawczyni, a ówcześni współwłaściciele tego gospodarstwa (obecni skarżący) temu zaprzeczają. Pamiętać należy, że "o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska" (wyrok NSA z dnia 4.04.2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). W tym wypadku nie było nawet wątpliwości, co do treści pisma z dnia 8 lipca 1968 r., a organ nie przedstawił dowodu na to, że zostało ono przez wnioskodawczynię zmodyfikowane. Nawet gdyby taka modyfikacja nastąpiła, to zgodnie z cytowanym art. 13 ustawy z 24 stycznia 1968 r. przejęcie mogło nastąpić na wniosek rolnika. Potwierdza to również treść § 14 powołanego wyżej rozporządzenia RM z dnia 1 marca 1968 r. "Postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Państwa wszczyna się na wniosek rolnika", ale w przypadku współwłasności za zgodą pozostałych współwłaścicieli (zob. § 15 pkt 2 lit. e rozporządzenia RM z 1 marca 1968 r. w pierwotnym brzmieniu – Dz. U z 1968 r. Nr 8, poz. 46), co zresztą odpowiada także przepisom kodeksu cywilnego o współwłasności (art. 199 k.c.). W sprawie nie jest sporne, że H. U. i A. U. byli w chwili przejęcia części gospodarstwa na rzecz Państwa jego współwłaścicielami i twierdzą, że takiej zgody nie wyrażali. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] maja 1970 r. z powodu barku rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi niewłaściwie ocenił więc treść pisma W. U. z dnia [...] lipca 1968 r., uznając je za wniosek w rozumieniu art. 13 ustawy z 24 stycznia 1968 r., a nadto nie uwzględnił stanowiska pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w zakresie ich zgody na takie przejęcie, wymaganej zarówno na gruncie przepisów o współwłasności (art. 199 K.c.), jak i w przepisie (§ 15) rozporządzenia RM z 1 marca 1968 r. określającym tryb postępowania organów w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie przejęcia nieruchomości. Uznać zatem należy, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się zarówno naruszenia przepisów postępowania (art. 7-9 K.p.a.) przy ocenie charakteru pisma W. U. z dnia [...] lipca 1968 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jeśli chodzi o oceną rażącego naruszenia art. 13 ustawy z 24 stycznia 1968 r., art. 199 K.c. i § 15 pkt 2 lit. e) rozporządzenia RM z 1 marca 1968 r. w pierwotnym brzmieniu, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższą ocenę prawną organ nadzoru weźmie pod uwagę rozpoznając ponownie sprawę, w kontekście wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] maja 1970 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku.