IV SAB/Wr 198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. P. D. wystąpił do Urzędu Miejskiego we W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie projekty budowlane wraz z opisem technicznym dla budynków znajdujących się na ulicy L. v. B. o adresach [...], zlokalizowane na działce nr [...] o pow. 1,0985 ha położonej we W., obręb J., nr KW: [...]. Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, wniósł o udostępnienie mu powyższych informacji na podany adres skrzynki elektronicznej. Pismem pracownika Urzędu Miejskiego we W.– Koordynatora Projektu z dnia [...] października 2013 r. poinformowano wnioskodawcę, na podstawie akt archiwalnych, że wnioskowane projekty budowlane stanowią załącznik do decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz zagospodarowaniem terenu. Postępowanie w sprawie wydania tej decyzji nie dotyczyło spraw publicznych, wobec czego akta tego postępowania nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśniono, że udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają dokumenty urzędowe. Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Projekt budowlany nie wypełnia tej definicji, nie jest bowiem wytworzony przez funkcjonariusza publicznego. Został złożony do akt sprawy przez inwestora a wykonany przez projektantów, którzy są osobami prywatnymi, wykonującymi wolny zawód na własny lub cudzy rachunek i sporządzającymi projekty budowlane na podstawie umowy cywilnoprawnej z inwestorem. Ponadto projekt budowlany, jako "dzieło", korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zmianami), i jako przedmiot prawa autorskiego nie stanowi informacji publicznej. Następnie poinformowano, że akta postępowania administracyjnego udostępniane są, na podstawie art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jedynie stronom postępowania. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. L. v. B. [...] zostało zakończone. Analiza akt archiwalnych wykazała, że skarżący nie był stroną. Obecnie nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne dotyczące tej inwestycji. Wobec powyższego nie znaleziono podstawy do udostępnienia wymienionych wyżej projektów budowlanych. Informacja o wydanej decyzji w takim zakresie, w jakim udzielono jej powyżej, wypełnia w całości obowiązek nałożony na organ administracji publicznej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 21 października 2013 r. P. D. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i – wobec braku odpowiedzi organu w tym zakresie – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji. W motywach podał, że postępowanie organu narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy procesowe i pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Wniósł jednocześnie o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta W. wniósł o jej oddalenie. W motywach podał, że projekt budowlany jest co prawda załącznikiem do decyzji administracyjnej, jaką jest wydanie pozwolenia na budowę, lecz stanowi prywatny dokument, wytworzony przez osoby prywatne, chroniony prawem autorskim. Jako przedmiot prawa autorskiego nie stanowi więc informacji publicznej i żądanie jego udostępnienia na wniosek osoby trzeciej nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Zatem prawidłowo organ odmówił udostępnienia tego dokumentu poprzez tzw. czynności materialno-technicznej. Nie może więc być mowy o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Analiza treści wniosku skarżącego z dnia [...] października 2013 r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. 1 OSK 50/06, Lex 291197). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej podanym. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wynika, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 tej ustawy). Projekt ten stanowi zatem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego, na co wskazuje treść udostępnionej już skarżącemu decyzji. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej ale przymiot taki posiadać będą także te dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu prawem zadań. Ważnym jest, by dokumenty te służyły realizacji powierzonych prawem zadań i odnosiły się do nich bezpośrednio. Tym samym projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji organu budowlanego również stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez co nieuzasadnionym jest wyłączenie go od udostępnienia w tym trybie. W tym zakresie Sąd orzekający aprobuje poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż stanowi to konieczną i wystarczającą przesłankę do udostępnienia (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2007 r., IV SA/Po 656/07, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 21 listopada 2012 r., II SAB/Go 41/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., IV SA/Rz 48/12). Przymiot informacji publicznej posiadają także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu. Należy w końcu wyjaśnić, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt lI OSK 1523/06). Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt 11 OSK 812/05). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić raz jeszcze należy, że takie stanowisko Sądu nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tej sytuacji więc organ pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, której żądał we wniosku z dnia [...] października 2013 r. Niezależnie od powyższego bezczynność owa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa bowiem wskazuje raczej na nieprawidłową wykładnię ustawy przez organ. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd i wobec powyższego nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa. Ustosunkowując się do wniosku skarżącego by Sąd zobowiązał organ do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy należy wyjaśnić, że przepisy nie wyposażyły Sądu w taką kompetencję normatywną. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.