II SA/Wa 2196/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. oddala skargę. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.) w związku z § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. z 2002 r. Nr 173, poz. 1414 ze zm.) oraz w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. N. z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie punktów 1-4 wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] lipca 2013 r. do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wpłynął wniosek R. N. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. liczby wniosków skierowanych w okresie od [...] maja 2006 r. do dnia dzisiejszego w trybie art. 27 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu przez Szefa ABW o zarządzenie kontroli operacyjnej w odniesieniu do osoby R. N. firmy "[...]" bądź spółki [...], dat złożenia takich wniosków oraz przekazanie wnioskodawcy kopii takich wniosków, 2. liczby postanowień sądowych wydanych w okresie od [...] maja 2006 r. do dnia dzisiejszego w przedmiocie zarządzenia kontroli operacyjnej w odniesieniu do osoby R. N. firmy "[...]" bądź spółki [...], dat wydania takich postanowień, okresów kiedy kontrola operacyjna była prowadzona oraz przekazanie wnioskodawcy kopii tych postanowień, 3. liczby przypadków niecierpiących zwłoki, w których Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zarządził kontrolę operacyjną w trybie art. 27 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w odniesieniu do R. N. firmy "[...]" bądź spółki [...], 4. liczby przypadków protokolarnego, komisyjnego zniszczenia materiałów zgromadzonych w trakcie kontroli operacyjnej w odniesieniu do osoby R. N. firmy "[...]" bądź spółki [...], dat wykonania czynności zniszczenia materiałów oraz przekazania wnioskodawcy kopii protokołów. Po rozpoznaniu wniosku organ postanowił odmówić udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli w świetle obowiązujących przepisów przedmiot żądanej informacji publicznej stanowi tajemnicę niejawną czy inną informację ustawowo chronioną, wówczas informacja publiczna w ogóle nie może być udostępniona. Taka sytuacja musi prowadzić do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, ochrona informacji niejawnych przyjmuje formę przyznania tym informacjom jednej z klauzul tajności, informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych, dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (art. 4 ust 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). W konkluzji organ podkreślił, iż powszechny dostęp do informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli. Wnioskowana informacja nie może być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ z § 8 rozporządzenia w sprawie dokumentowania prowadzonej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli do dokumentowania kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków, zarządzeń i materiałów uzyskanych podczas stosowania kontroli operacyjnej, a także przetwarzania i niszczenia tych materiałów stosuje się przepisy o ochronie informacji niejawnych. W stosunku do decyzji R. N. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podał, że nie zgadza się, iż zapis § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania (...), może stanowić podstawę dla odmowy udzielenia informacji publicznej. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach wynikających z postanowień innych ustaw, w tym ustawy o ochronie informacji niejawnych, to oznaczenie informacji jedną z czterech możliwych klauzul tajności powoduje, iż informacja taka nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Z mocy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz o Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) zapewnia się między innymi ochronę środków, form i metod realizowanych zadań oraz zgromadzonych informacji, to kontrola operacyjna, o której mowa w art. 27 ustawy o ABW i AW, jako jedna z form zadań realizowanych przez ABW, podlega ochronie wymienionej w tym przepisie. Natomiast o zasadach udzielania informacji na temat szczegółowych form prowadzonych czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz stosowanych w związku z ich prowadzeniem środkach i metodach stanowi art. 39 ustawy o ABW i AW. Na mocy tego przepisu Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego może udzielić zezwolenia na udzielenie informacji, o której mowa powyżej, ale wyłącznie na wniosek uprawnionych podmiotów w związku z prowadzeniem postępowań wymienionych w art. 39 ust 4-6 ustawy o ABW i AW. Tymi uprawnionymi podmiotami są m.in. sąd, prokuratura zaś podstawą do udzielenia informacji są prowadzone przez nie postępowania karne o przestępstwa przeciwko życiu lub zdrowiu. Niewątpliwie informacje, o których udostępnienie wnioskuje R. N., uzyskane przy zastosowaniu jednego ze środków wchodzących w zakres czynności operacyjno-rozpoznawczych, nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, bowiem ustawa o ABW i AW przewiduje szczególną procedurę ich udostępniania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest. Jednakże, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd zobowiązany jest zbadać prawidłowość zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego i procesowego, niezależnie od tego, czy dany zarzut został w skardze postawiony. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy). W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również żądane przez skarżącego informacje w zakresie, w jakim rozstrzygnięto o odmowie ich udostępnienia mocą podjętych w sprawie decyzji, stanowią informację publiczną. W myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Stanowisko podmiotu zobowiązanego, które sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli "zastrzeżone", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w określonym powyżej zakresie. Każdorazowo więc podmiot uprawniony do nadania klauzuli tajności winien badać, czy z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, o czym stanowi powoływany już art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nieuprawnione ujawnienie mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organ władzy publicznej zadań i klauzuli "zastrzeżone", zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w żaden sposób nie uchybia powyższej normie konstytucyjnej ani też nie narusza art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie". Zarówno art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, są tymi, o których stanowi powyższy przepis Konstytucji. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób. Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest treść ustępu 2 art. 31 Konstytucji, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny, prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest zatem poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego zapewnia między innymi ochronę środków, form i metod realizowanych zadań oraz zgromadzonych informacji, tak więc kontrola operacyjna, o której mowa w art. 27 cytowanej ustawy, jako jedna z form zadań realizowanych przez ABW, podlega ochronie wymienionej w tym przepisie. Zasady udzielania informacji na temat szczegółowych form przeprowadzonych czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz stosowanych w związku z ich przeprowadzeniem środkach i metodach stanowi art. 39 ustawy o ABW i AW. Na mocy tego przepisu Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego może udzielić zezwolenia na udzielenie informacji, o której mowa w przedmiotowej sprawie, ale wyłącznie na wniosek podmiotów i w związku z prowadzonym postępowaniem na podstawie art. 39 ust 4-6 ustawy o ABW i AW. Tymi uprawnionymi podmiotami są m.in. sąd i prokuratura, zaś podstawą do udzielenia informacji są prowadzone przez nie postępowania karne o przestępstwa przeciwko życiu lub zdrowiu. W ocenie Sądu informacje, o które zwrócił się R. N. uzyskane przy zastosowaniu jednego ze środków wchodzących w zakres czynności operacyjno-rozpoznawczych nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem ustawa o ABW i AW przewiduje szczególną procedurę ich udostępnienia. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane, do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Nie powinno budzić wątpliwości, że interes publiczny, rozumiany w tym przypadku jako interes Państwa, winien być upatrywany także w zakresie zapewnienia jego bezpieczeństwa. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.