II SA/Rz 1262/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Tomasz Smoleń Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, J. C., L. C., M. C., R. C., S. M. i U. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ i na rzecz skarżących J. C., L. C., M. C., R. C., S. M. i U. G. solidarnie kwotę 380 zł /słownie: trzysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1262/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem wspólnej skargi M. C., L. C., R. C., J. C., U. G., S. M. oraz skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej: SM) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Powyższym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] (dalej: Starosta) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267; dalej: k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: U.g.n.). Z ustaleń organu I instancji wynika, że decyzją Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa działki nr ewid. 7735/1 i 7736, stanowiące własność B. C., celem przekazania ich Spółdzielni Mieszkaniowej pod realizację spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...]. Na wywłaszczonej nieruchomości miał zostać zrealizowany dwukondygnacyjny parking z łącznikiem komunikacyjnym (drogą). Parking ten nie został zrealizowany, natomiast w jego miejscu, w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1992 r. nr [...], wybudowane zostały 22 boksy garażowe (stanowiące jedną bryłę obiektu). Garaże te zrealizowano w 1993 r., i zostały przejęte na majątek SM w dniu 31 maja 1994 r. Cztery kolejne boksy garażowe, dobudowane do istniejącego obiektu, zostały zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r. znak: [...], udzielającej SM pozwolenia na ich realizację. Wybudowane zostały ze środków własnych członków Spółdzielni, natomiast ich przejęcie na majątek SM nastąpiło w dniu 29 października 1999 r. Spadek po B. C. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 29 kwietnia 1988 r. sygn. akt [...] nabyli: M. C., L. C., J. C., S. M., R. C. i U. G. W dniu 22 grudnia 1995 r. (akt notarialny Rep. [...]) spadkobiercy wyżej wymienionego zrzekli się na rzecz M. C. prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 1998 r. M. C. zwrócił się do Wojewody [...] o zwrot części działki nr ewid. 7740 (nieruchomość objęta wnioskiem wchodziła w skład działek ewidencyjnych, które kilkakrotnie zmieniały swoje granice oraz numerację) o powierzchni 680 m2, położonej w K. pomiędzy ulicami P. i A. Ustalono, że zakres roszczenia objęty wnioskiem określony został w załączniku graficznym do w/w wniosku i obejmuje on część wywłaszczonych działek nr ewid. 7735/1 i 7736, stanowiącą obecnie część działki nr ewid. 2704/28. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej podejmowały wiele rozstrzygnięć, sprawa była także przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1307/01 wskazano, że stronami w sprawie o zwrot nieruchomości są właściciel nieruchomości (w badanej sprawie Gmina Miasto [...]), wnioskodawca i ewentualnie inne podmioty, którym przysługuje prawno-rzeczowy tytuł do objętej postępowaniem nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie status starosty (organu, który rozstrzyga o zwrocie nieruchomości w I instancji) łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta, co powoduje zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony (właściciela nieruchomości) i funkcji orzeczniczej (organu powołanego z mocy prawa do prowadzenia postępowania w tej sprawie). Sąd wskazał, że wobec powyższych okoliczności zastosowanie ma regulacja zawarta w art. 26 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 92/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) nakazał ustalić datę złożenia wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości, a następnie wyjaśnienie zakresu w jakiej części zwrotu nieruchomości domaga się skarżący. Ponadto Sąd wskazał na konieczność dołączenia do akt sprawy planów realizacyjnych zatwierdzonych decyzjami, w związku z którymi dokonano wywłaszczenia nieruchomości oraz fakt, że w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n., który wyłączałby roszczenia zwrotowe. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 505/07 oddalił skargę SM na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 161/09 WSA zawarł wytyczne związane z uzupełnieniem materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające fakt ustanowienia spółdzielczego własnościowego prawa do garaży wybudowanych na części nieruchomości, która została objęta wnioskiem o zwrot, a następnie dokonaniem oceny skuteczności ustanowienia tego prawa. W przypadku ustalenia, że prawo to zostało skutecznie ustanowione, a zarazem przy przyjęciu, że podlega ono ochronie tak jak prawo własności, Sąd nakazał rozważenie możliwości uwzględnienia wniosku w części dotyczącej działki zbędnej do obsługi garażu. W przypadku ustalenia, że ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nie jest skuteczne prawnie, nakazano rozważenie możliwości uwzględnienia wniosku w całości. Ponadto WSA wskazał, że dla rozpatrzenia sprawy koniecznym jest również precyzyjne ustalenie kiedy rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości oraz kiedy ten cel został zrealizowany. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Starosta orzekł o zwrocie działki nr ewid. 2704/90 na rzecz skarżących, pod warunkiem zwrotu odszkodowania w łącznej kwocie 9 180,96 zł, na warunkach określonych w rozstrzygnięciu decyzji i jednocześnie odmówił zwrotu części działki nr ewid. 2704/91. Ponadto powyższą decyzją zatwierdzono podział działki nr ewid. 2704/28 o pow. 0,1947 ha, na działki nr ewid. 2704/90 o pow. 0,0470 ha i nr ewid. 2704/91 o pow. 0,1477 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości sporządzoną przez Firmę Geodezyjną [...], przyjętą do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 12 kwietnia 2013 r. pod numerem [...]. W obszernym uzasadnieniu decyzji wskazano, że opisane wyżej zagospodarowanie i wykorzystanie nieruchomości nie może być utożsamiane ze zmianą celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, a obecne użytkowanie terenu może być uznane za modyfikację celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem organu charakter istniejącego zagospodarowania terenu stanowiący infrastrukturę osiedlową jest jakościowo jednorodny z charakterem zagospodarowania planowanego do realizacji, gdyż garaż i parking to obiekty spełniające tę samą funkcję. Stwierdzono jednakże, że na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a cel ten został zrealizowany po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja stała się bowiem ostateczna w dniu 4 września 1978 r., zaś działania inwestycyjne (budowa garaży) zostały dokonane po upływie 15 lat od wywłaszczenia. Kolejne zaś garaże dobudowano po upływie 20 lat od wywłaszczenia. Tym samym uznano, że zostały spełnione przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Organ wskazał też, że stwierdzona została nieważność poprzedzającej decyzji podziałowej, mocą której podzielono działkę. Wskazano, że podczas przeprowadzonych w dniu 8 stycznia 2013 r. oględzin nieruchomości, M. C. podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości w granicach dawnych działek nr 7735/1 i 7736. Zlecono więc wykonanie podziału działki nr ewid. 2704/28 w ten sposób, aby działka przeznaczona do zwrotu nie obejmowała części zajętej pod budynek garażu. Organ I instancji uznał, że w związku ze zmianą zakresu zwrotu (działka przeznaczona do zwrotu nie obejmuje gruntu zajętego pod budynek garażowy), nie miała znaczenia kwestia ustanowienia spółdzielczego własnościowego prawa do garaży w tym jego skuteczności, gdyż nie rozstrzygano w tej sytuacji sprawy ewentualnego rozwiązywania umów ustanowienia tego prawa, co miałoby miejsce w przypadku zwrotu nieruchomości. Organ podniósł, że roszczeniem zwrotu jest objęty m.in. teren zajmujący części siedmiu boksów garażowych (garaże od nr 20-26), zatem zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n. stanowiło to przesłankę do wydania decyzji i było przyczyną odmowy zwrotu działki nr ewid. 2704/91. Ustalono, że obecnym właścicielem działki nr 2704/28 jest Gmina Miasto [...]. Wywłaszczona nieruchomość została przekazana do eksploatacji Spółdzielni Mieszkaniowej [...] początkiem 1981 r., zaś jej przekazanie w użytkowanie wieczyste SM nastąpiło w 1987 r. Wyrokiem z dnia 23 lutego 1996 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] zobowiązał Gminę [...] do złożenia oświadczenia woli o oddaniu działki nr 7749/32 o powierzchni 68 945 m2 położonej w K. w wieczyste użytkowanie SM. Prawo to zostało wpisane w KW nr [...] w dniu 14 maja 1996 r. Orzeczenie to zostało jednakże uchylone przez Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 25 września 1998 r. sygn. akt [...] i w powyższym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Rejonowemu [...]. Na podstawie tego wyroku Sąd Rejonowy [...] dokonał wpisu w KW nr [...] wzmianki, iż treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym. W dniu 20 lutego 2003 r. przed Sądem Rejonowym [...] Gmina [...] zawarła z SM ugodę, na mocy której oddała Spółdzielni w wieczyste użytkowanie działki o łącznej powierzchni 59042 m2, które wpisano do KW [...]. Wobec powyższego uznano, że 22 garaże zostały wybudowane przez SM na gruncie, którego Spółdzielnia w dacie ich realizacji była użytkownikiem wieczystym. Ostrzeżenie, iż treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym zostało wpisane do KW nr [...] dopiero w dniu 13 września 1999 r. W zakresie odmowy zwrotu działki 2704/91 organ powołał się na przepis art. 93 u.g.n. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy w operacie ustalił, iż oszacowana wartość zwracanej działki nr ewid. 2704/90 wg jej stanu na dzień wywłaszczenia i według cen na dzień 9 maja 2013 r. wyniosła (z uwzględnieniem wykonanego utwardzenia terenu i kanalizacji deszczowej) 34 400,00zł. Stąd oszacowane zwiększenie wartości zwracanej nieruchomości na skutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu wyniosło 6 300,00zł. Zwrotowi na rzecz Gminy Miasto [...] podlega kwota w wysokości 2 880,96 zł stanowiąca zwaloryzowane na dzień wydania decyzji wypłacone odszkodowanie oraz w/w kwota 6 300,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. C. zarzucając błędne naliczenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania oraz kwoty naliczonej za zwiększenie wartości nieruchomości, bezpodstawne obciążenie wnioskodawców powinnością złożenia wniosku o zmiany w księgach wieczystych, błędne określenie daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, błędną ocenę sposobu zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości oraz przyjęcie, iż SM była wieczystym użytkownikiem terenu w chwili budowy garażu. Odwołujący się zarzucił ponadto nieuwzględnienie jego wniosków formułowanych w trakcie postępowania, bezpodstawną zmianę przebiegu granic nieruchomości oraz nieuprawnioną odmowę zwrotu działki nr ewid. 2704/91. Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia wniosła również SM wskazując, że jest ona wadliwa zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Podniesiono, że nieruchomość objęta zwrotem stanowi plac manewrowy umożliwiający dojazd do garaży usytuowanych na działce sąsiedniej i jest ona niezbędna do korzystania z tych garaży. Wskazano, że na gruncie u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Podniesiono ponadto, że w wyniku podziału nieruchomości, działka z istniejącymi garażami nie ma dostępu do drogi publicznej. Zarzucono ponadto fakt, że organ I instancji w ogóle nie zbadał, czy roszczenie wnioskodawców nie wygasło a także nieprecyzyjne orzeczenie wobec odmowy zwrotu całej działki 2704/91 tj. części działki 2704/28 przed podziałem. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że o zbędności nieruchomości decyduje przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. a w rozpatrywanej sprawie, poprzez fakt rozpoczęcia inwestycji po upływie 15 lat od wywłaszczenia nieruchomości, zasadnym było uznanie nieruchomości za zbędną w myśl w/w przepisu i jej zwrot. Dokonany zaś podział działek oraz zwrot nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela lub inną osobę uprawnioną, co najwyżej osoba, na rzecz której nieruchomość została zwrócona, może być ograniczona w możliwości pełnego jej zagospodarowania lecz nie odbiera to możliwości samego zwrotu. Wskazując zaś na przepisy u.g.n. organ odwoławczy uznał, że Starosta prawidłowo dokonał ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi. Podniósł, że niezależnie od przyczyn powodujących określone zagospodarowanie zwracanej nieruchomości, osoby uprawnione do zwrotu nie mogą tego stanu kwestionować, lecz są zobowiązane do związanych z tym stanem rozliczeń. Zakres tych rozliczeń wynika z art. 140 ust. 4 u.g.n. i sprowadza się do pomniejszenia lub zwiększenia zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania uzyskanego wcześniej, o kwotę równą różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną według jej stanu na dzień zwrotu i na dzień wywłaszczenia. Przy określaniu tej różnicy nie uwzględnia się również skutków wynikających ze zmian, jakie zaszły w otoczeniu nieruchomości. Wspólną skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył M. C., działając w imieniu swoim oraz pozostałych wnioskujących o zwrot nieruchomości. Wniósł o jej uchylenie i zobowiązanie organu administracji do jej reformacji w zakresie wskazanym w skardze. Zaskarżonej decyzji zarzucono bezzasadne i błędne naliczenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania oraz kwoty naliczonej za zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań inwestycyjnych podjętych na tej nieruchomości po wywłaszczeniu, pominięcie w decyzji kwestii zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości na skutek nielegalnych działań inwestycyjnych. W ocenie skarżących organy administracji nieprawidłowo dokonały oceny sposobu zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości oraz zgodności zagospodarowania tego terenu z celem, na który nieruchomość została wywłaszczona. Za błędne uznano obciążenie skarżących powinnością złożenia wniosku o dokonanie zmian w księgach wieczystych oraz przyjęcie, iż SM była wieczystym użytkownikiem terenu w chwili budowy garaży. Skarżący zarzucili ponadto nieuwzględnienie przez organy administracji wniosków formułowanych w trakcie postępowania oraz bezpodstawną zmianę przebiegu granic nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że plac manewrowy przy garażach nie został utwardzony w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, a jedynie wysypany żużlem. Ponadto na działce zrealizowana została sieć kanalizacji deszczowej służąca odprowadzeniu wody z terenów garażowych. Wobec powyższego, zdaniem skarżących, bilans dokonanych działań inwestycyjnych spowodował znaczne obniżenie jej wartości poprzez degradację terenu. Skargę na w/w decyzję Wojewody [...] wywiodła również SM, wnosząc o jej uchylenie w części orzekającej o zwrocie działki nr ewid. 2704/90 położonej w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 7 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak prawidłowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu i istotnych okoliczności spornych w sprawie, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że organ odwoławczy nie odniósł się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów związanych z naruszeniem art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez niezawiadomienie SM o terminie oględzin nieruchomości. Rozstrzygnięciu zarzucono ponadto naruszenie art. 93 § 3, art. 136, art. 137, art. 138 i art. 140 u.g.n., wskazując na zarzuty wywiedzione w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazano, że terminy określone w art. 137 u.g.n. nie oznaczają zmiany istoty pojęcia "zbędności" nieruchomości. Znaczenie istotne ma to, jaki był cel wywłaszczenia, w jaki sposób przedmiotowa działka miała służyć realizacji tego celu oraz czy cel wywłaszczenia został kiedykolwiek zrealizowany. W rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, zatem nie można przesądzać o zbędności nieruchomości. Podniesiono, że dokonany podział działki, zaakceptowany przez organ odwoławczy naruszył przepis art. 93 § 3 u.g.n., gdyż właściciele garaży na działce sąsiedniej zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na motywy rozstrzygnięcia wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] organ odwoławczy wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji, do czasu rozpoznania sprawy przez WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Do powyższego dodać należy, iż wskazana kontrola odbywa się w określonej logicznie uzasadnionej kolejności: najpierw sąd bada czy istnieją wady powodujące nieważność decyzji, w razie negatywnego wyniku sprawdza czy zostały naruszone przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dopiero na ostatnim etapie, gdy nie stwierdzi w/w wad i uchybień może zbadać czy nie naruszono przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Jeśli sąd ustali, że wystąpiły uchybienia na wcześniejszym etapie, nie przechodzi do kolejnego (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 460-461, teza 14 do art. 145) Skargi są zasadne – po części z przyczyn w nich podniesionych – zwłaszcza skarżącej SM. Jedną z istotnych gwarantowanych konstytucyjnie cech postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. jego dwuinstancyjność, przy czym przyjmuje się, że organ odwoławczy jest zobligowany do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Oznacza to także obowiązek dokonania ustaleń we własnym zakresie również w ramach art. 136 k.p.a., po ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jeżeli nie zachodzą przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. okoliczności. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w ramach rozpatrzenia sprawy organ II instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, przy czym nie wystarczy samo odniesienie się do tych zarzutów. Jak wyżej wskazano – organ ten winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie. W niniejszej sprawie Sąd nie może zająć się kwestią zarzucanego przez skarżących naruszenia przez organy prawa materialnego, gdyż stwierdzono, że Wojewoda [...] naruszył przepisy art. 15 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielenie bowiem zasadności konkretnych zarzutów odwołań, w tym przypadku zupełnie pominiętych, mogło bowiem prowadzić do wydania decyzji z zupełnie innym rozstrzygnięciem. Brak odniesienia się przez Wojewodę do wszystkich złożonych w odwołaniach zarzutów narusza nie tylko określoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron postępowania do władzy publicznej, gdyż może świadczyć o braku rozpoznania istoty sprawy, skoro dotyczyły one meritum rozstrzygnięcia. Z art. 11 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej powinny stronom wyjaśniać zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Stosownie zaś do art. 12 § 1 k.p.a. organy powinny działać w sprawie m.in. wnikliwie. Nieodniesienie się do wszystkich zarzutów stron świadczy zaś ewidentnie o braku tej wnikliwości. W sprawie niniejszej jest poza sporem, że po wielu latach postępowania administracyjnego Starosta Powiatu [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. orzekł o zwrocie na rzecz M. C., L. C., J. C., S. M., R. C. i U. G. działki ewidencyjnej nr 2704/90 o powierzchni 0.0470 ha powstałej z podziału działki 2728, której właścicielem jest Gmina Miasto [...] pod warunkiem zwrotu przez w/w zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 9 180,96 zł stosownie do udziałów w spadku po B. C. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 29 kwietnia 1988 r. sygn. akt [...]. Starosta jednocześnie odmówił zwrotu części działki nr 2704/91 o pow. 0,1947 ha odwołując się w tym zakresie do treści art. 93 ust. 3b u.g.n., który wskazuje iż jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, jako że fragment tej działki objęty żądaniem zwrotu jest zabudowany garażami (fragmenty boksów garażowych o nr od 20 do 26). W decyzji tej zatwierdzono także projekt podziału działki 2704/28 na działki 2704/90 i 2704/91. Jak wcześniej przedstawiono - odwołanie od w/w decyzji wniósł M. C. i SM. M. C. działający imieniem własnym oraz L. C., R. C., J. C., U. G. i S. M., w odwołaniu przedstawił szereg zarzutów w tym m.in. odnośnie braku – w jego ocenie – podstaw do odmowy zwrotu części dawnej działki ewidencyjnej nr 7736 – obecnie 2704/91 (pkt 10), bezpodstawne i niezgodne z dotychczasowymi mapami przesunięcie wschodniej granicy działki względem ściany bramowej budynku garażowego (pkt 7), niespójność z zapisami cyfrowymi łącznej określonej słownie kwoty odszkodowania zapisanej w zdaniu pierwszym pkt 2 decyzji (pkt 3), bezpodstawne obciążenie wnioskodawców powinnością złożenia wniosku o zmiany w zapisach ksiąg wieczystych (pkt 4). Z kolei SM w odwołaniu zarzuciła m.in. że: - zwracana działka jest niezbędna do korzystania z garaży i stanowi jedyną możliwość dojazdu do trzynastu z nich, - to Spółdzielnia posiada działkę, która ma być zwrócona, wobec tego orzeczono o zwrocie nieruchomości, która nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub Gminy, - naruszenie art. 93 § 3 (winno być ust. 3) u.g.n. wobec tego, że projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, - brak zbadania czy roszczenie wnioskodawców nie wygasło, - naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1 i § 2 i 81 k.p.a. wobec niezapełnienia SM czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wobec braku zawiadomienia tej strony o terminie oględzin nieruchomości, które miały miejsce w dniu 8 stycznia 2013 r. W ocenie SM powyższe oględziny miały istotne znaczenie dla ustalenia podziału działki, zwracanej części oraz uniemożliwiły wskazanie ograniczeń w korzystaniu z garaży w wyniku podziału działki i orzeczenia o jej zwrocie. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach, zabrakło też ustaleń stanowiących kanwę dla możliwości odniesienia się do niektórych z nich co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zgromadzonym materiale dowodowym istnieją także luki i nieścisłości, które powinny zostać uzupełnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż pierwszoplanową kwestią było ustalenie czy roszczenie o zwrot części nieruchomości w ogóle może być realizowane w tym sensie, że nie wygasło. Przepisy u.g.n. – w szczególności art. 136 ust. 5 przewiduje sytuację, w której roszczenie o zwrot nieruchomości wygasa. Wojewoda zupełnie "przemilczał" ten zarzut. Brak też jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie w decyzjach obu instancji. Wojewoda nie odniósł się także zupełnie do następujących zarzutów: I. (zarzuty SM) - orzeczenie o zwrocie nieruchomości w sytuacji gdy działka znajduje się w posiadaniu SM, - dokonanie podziału działki, w sytuacji gdy działki projektowane do wydzielenia nie mają dostępu do drogi publicznej, nie została wydzielona droga wewnętrzna, nie zostały ustanowione żadne służebności dla wydzielonej działki gruntu w tym służebności gruntowe, - brak zapewnienia SM czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności brak zawiadomienia o terminie oględzin nieruchomości. II. (zarzuty M. C.) - przyczyny odmowy zwrotu działki 2704/91, - z pkt 9 odwołania mogący wskazywać na ograniczenie żądania zwrotu dokonane w toku oględzin, - brak podstaw do przyjęcia, iż SM w chwili rozpoczęcia budowy garaży była wieczystym użytkownikiem terenu, w tym wady dokumentu dotyczącego oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie, brak wpisu wieczystego użytkowania do ksiąg wieczystych w tym czasie. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż wątpliwości może budzić rzetelność ustalonego w sprawie stanu faktycznego, choćby z tego powodu, iż w aktach nie ma takiej mapy, na której w sposób klarowny jednocześnie zobrazowanoby wywłaszczone dawne działki nr 7735/1 i 7736, część objętą żądaniem zwrotu a przede wszystkim – pełny wykaz zmian gruntowych. Zmiany w oznaczeniach działek i podziały są przedstawione fragmentarycznie. Zgromadzone materiały kartograficzne są – najogólniej mówiąc – niedoskonałe, choćby z tego względu, iż na różnych mapach takie same oznaczenia odpowiadają zupełnie innym działkom (można porównać choćby decyzję podziałową z [...] czerwca 1996 r. nr [...] i załączoną do niej mapę, na których przedstawiono podział działki nr 7749/32 na działki 7749/40, 7749/41, 7749/42 i 7749/43, gdzie działka 7749/43 ma powierzchnię 51 m2 oraz mapę z daty 29 sierpnia 1996 r. nr [...] gdzie naniesiono podział działki 7749/43 o powierzchni 6ha 89a 45m2 na działki 7749/44, 7749/45 i 7749/46). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że najpierw sprawa powinna zostać rzetelnie rozpatrzona przez organ II instancji. Sąd nie jest uprawniony w tej sytuacji do rozpatrzenia sprawy merytorycznie, bo przy stwierdzonych uchybieniach wkraczałby w kompetencje organów administracji, które najpierw powinny rozpatrzyć sprawę w pełnym zakresie, m.in. poprzez odniesienie się do poszczególnych zarzutów odwołań. Część z tych zarzutów została zaś powtórzona w skargach. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1, 80, 8, 11, 138 § 1 pkt 1 oraz 107 § 3 k.p.a. niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu odwoławczym Wojewoda uzupełni wyżej wskazane braki, rozpatrzy całokształt sprawy dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, odniesie się także do wszystkich zarzutów stron wnoszących odwołania. O ile okaże się to możliwe, weźmie tez pod uwagę wynik kontroli zgodności z Konstytucją RP przepisów u.g.n. przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie, która zawisła przed Trybunałem pod sygn. akt P 38/11.